Danilo Garcia Caceres*

Introducción

Este ensayo examina las principales consecuencias del fenómeno de El Niño 2026-2027 para Ecuador y América Latina, desde una perspectiva científica, jurídica y de gobernanza democrática. La evidencia científica disponible confirma un escenario excepcional: NOAA estima más de 90 % de probabilidad de un evento “muy fuerte”, mientras CEPAL advierte que un evento extremo de El Niño podría causar una pérdida de al menos 2% del PIB regional y sumar 4,8 millones de personas a la pobreza en América Latina y el Caribe[1].

El presente ensayo nace del estudio preparado para la entrevista a la que fui invitado por la Radio de la Universidad Católica de Santiago de Guayaquil, 97.3 FM, el 5 de octubre de 2026, dedicada al fenómeno de El Niño 2026-2027.

Cuando un fenómeno climático se convierte en un hecho jurídicamente relevante

El Niño no es simplemente un calentamiento del océano: es la fase cálida del sistema El Niño–Oscilación del Sur (ENOS), una interacción acoplada entre la circulación atmosférica y la dinámica oceánica del Pacífico tropical. Durante un episodio de El Niño, el debilitamiento de los vientos alisios modifica la distribución de las masas de agua y profundiza la termoclina en el Pacífico oriental. Como consecuencia, disminuye el aporte hacia la superficie de aguas subsuperficiales frías y ricas en nutrientes[2].

La evidencia científica disponible en octubre de 2026 permite afirmar que El Niño 2026-2027 presenta características extraordinarias. El Climate Prediction Center de NOAA estimó en septiembre una probabilidad superior al 90 % de que el episodio alcanzara una intensidad “muy fuerte”[3]. En el Pacífico ecuatorial oriental, las anomalías positivas de temperatura superficial del mar pueden alcanzar +2 a +3 °C o incluso superar esos valores durante episodios excepcionalmente intensos. En septiembre de 2026, por ejemplo, NOAA registró anomalías superiores a +3 °C en el Pacífico ecuatorial oriental, mientras que el índice Niño-3.4 alcanzaba aproximadamente +1,8 °C y el índice Niño-1+2 +3,4 °C[4].

La OMM confirmó que el fenómeno se encontraba firmemente establecido y que sus efectos podían prolongarse durante 2027[5]. La CEPAL, por su parte, ha advertido de las pérdidas económicas muy fuertes.

La afirmación de que será “el peor El Niño desde el siglo XIX” debe, sin embargo, formularse con prudencia científica. El episodio de 1877-1878 constituye uno de los grandes eventos históricos, pero las reconstrucciones paleoclimáticas presentan incertidumbres[6]. Por ello, resulta científicamente más riguroso afirmar que El Niño 2026-2027 podría situarse entre los episodios más intensos registrados, sin establecer todavía una clasificación histórica definitiva.

Cuando El Niño debilita la surgencia, el océano deja de recibir parte de los nutrientes que sostienen su productividad. El primer impacto puede ser microscópico, una reducción del fitoplancton, pero sus consecuencias ascienden por toda la cadena trófica, hasta alcanzar a los peces, las aves marinas, los mamíferos y finalmente a las comunidades humanas que dependen del océano, pescadores y la industria[7].

Pero existe una cuestión adicional que interesa particularmente al Derecho ambiental: ¿qué sucede cuando una amenaza climática científicamente identificada se encuentra con obligaciones jurídicas de prevención?

Aquí El Niño deja de ser exclusivamente un fenómeno meteorológico y se convierte en un hecho jurídicamente relevante.

No significa que una anomalía térmica determinada active “automáticamente” una sanción o un estado de emergencia. Significa que, cuando los organismos técnicos oficiales producen información científica suficientemente consistente sobre una amenaza, esa información pasa a integrar el presupuesto técnico para el ejercicio de las competencias jurídicas de prevención, planificación y respuesta.

En Ecuador, el punto de partida se encuentra en el artículo 389 de la Constitución vigente, según el cual el Estado protegerá a las personas, las colectividades y la naturaleza frente a los efectos negativos de los desastres de origen natural o antrópico mediante la prevención ante el riesgo, la mitigación, la recuperación y el mejoramiento de las condiciones sociales, económicas y ambientales; y, crea formalmente el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos[8].

El artículo 390 añade un elemento decisivo: los riesgos se gestionarán bajo el principio de descentralización subsidiaria y establece la responsabilidad directa de las instituciones dentro de su ámbito geográfico. La consecuencia jurídica es clara: la gestión del riesgo no comienza cuando llega la inundación. La Constitución del Ecuador exige prevenirla, no hacerlo, acarrearía la omisión de los funcionarios públicos.

La Ley Orgánica para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres, desarrolla precisamente esta lógica, su objeto comprende los procesos de conocimiento, previsión, prevención, mitigación, respuesta y recuperación frente a emergencias y desastres[9]. La ley busca reducir el riesgo antes de que se materialice el daño.

Su artículo 50 obliga a los gobiernos autónomos descentralizados y entidades públicas, dentro de sus competencias, a identificar e implementar fuentes de financiamiento para la gestión integral del riesgo, incluyendo recursos destinados a conocer, prevenir y mitigar riesgos y a prepararse para la respuesta.

El artículo 51 incorpora una obligación particularmente importante: los proyectos de inversión pública y privada deben incorporar el análisis del riesgo de desastres desde las primeras etapas de formulación y estudios técnicos, precisamente para evitar la generación de nuevas condiciones de riesgo.

Por tanto, cuando una autoridad conoce científicamente que determinados territorios están expuestos a inundaciones, deslizamientos, sequías u otros efectos previsibles, no se encuentra jurídicamente situada en el mismo escenario que una autoridad que carecía de información.

La ciencia modifica el contexto jurídico de la decisión de la autoridad. De ahí que es fundamental aseverar que es el Estado el que tiene la obligación jurídica de identificar, prevenir y reducir el desastre de un fenómeno natural.

Una inundación puede ser un fenómeno natural. Pero que una población haya sido autorizada a ocupar un cauce, una quebrada, una zona inundable o un territorio previamente identificado como de alto riesgo constituye una cuestión distinta: es una decisión administrativa susceptible de control jurídico.

El desastre, en consecuencia, debe analizarse separando tres elementos: amenaza, exposición y vulnerabilidad. La amenaza puede ser natural. La exposición y la vulnerabilidad, en cambio, son frecuentemente el resultado de decisiones humanas, políticas públicas, planificación territorial y autorización administrativa. Mientras más paupérrimas sean estas últimas, mayor serán los daños causados por los fenómenos naturales.

Esta distinción resulta esencial para comprender la responsabilidad pública frente a El Niño 2026-2027.

Gobernanza del riesgo y responsabilidad pública ante un evento climático extremo.

La primera obligación jurídica es prevenir. La Ley Orgánica para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres establece un sistema basado en conocimiento, previsión, prevención, mitigación, preparación, respuesta y recuperación. La ley no concibe la gestión del riesgo como una actuación exclusivamente reactiva.

En materia de alertas, su artículo 63 establece que la declaratoria de estado de alerta constituye una herramienta para que los organismos del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión del Riesgo conozcan la evolución de las amenazas, activen protocolos y adopten medidas de preparación para proteger a las personas, sus bienes y la naturaleza. La competencia corresponde, según el ámbito territorial, a los gobiernos autónomos descentralizados y al ente rector cuando se trate de amenazas regionales o nacionales.

Por ello, jurídicamente no es correcto afirmar que cualquier boletín de INOCAR [10] o INAMHI[11] “activa automáticamente” una alerta determinada. Lo correcto es afirmar algo más importante: la información técnica oficial constituye un insumo jurídico para que las autoridades competentes adopten las decisiones preventivas que correspondan.

La diferencia no es meramente terminológica. Permite determinar posteriormente si una autoridad ejerció correctamente sus competencias o incurrió en omisión de sus funciones y por ende acarrear responsabilidades administrativas, civiles y/o penales.
La cuestión será entonces: ¿conocía la autoridad la amenaza?, ¿tenía competencia?, ¿existían protocolos?, ¿adoptó medidas razonables?, ¿existía una obligación concreta de actuar?, ¿la omisión contribuyó causalmente al daño?

Estas preguntas adquieren particular importancia para los municipios, ya que, en el presente análisis sobre el fenómeno de El niño 2026-2027 el riesgo es de conocimiento público, de evidencia científica y de necesidad urgente.

El artículo 55 del COOTAD atribuye a los gobiernos autónomos descentralizados municipales la competencia exclusiva para planificar el desarrollo cantonal, regular el uso y ocupación del suelo y ejercer el control sobre su utilización[12].

Esto significa que la gestión territorial constituye una de las principales herramientas de prevención.

En la capital del Ecuador, por ejemplo, el Código Municipal para el Distrito Metropolitano de Quito establece áreas de protección para las quebradas. Su artículo 2589 determina retiros de protección de 6, 10 o 15 metros, dependiendo de la pendiente, además de requisitos técnicos específicos para determinados terrenos y rellenos de quebradas.

En Guayaquil, instrumentos de ordenamiento territorial también reconocen categorías de suelo no urbanizable asociadas a zonas de riesgo, canales naturales, escorrentías, quebradas, bordes de esteros y determinadas áreas costeras.

Por tanto, frente a El Niño, el deber jurídico no consiste únicamente en evacuar personas cuando el agua ya ha comenzado a subir. La responsabilidad jurídica es de quienes autorizaron las construcciones en lugares que no deberían haberlas realizado. También, consiste en no continuar generando exposición.

Aquí aparece una de las principales paradojas de la gestión contemporánea del riesgo: un Estado puede invertir millones de dólares en obras de mitigación mientras simultáneamente continúa autorizando nuevas construcciones en territorios sometidos a riesgos conocidos.

Desde una perspectiva de Derecho ambiental y urbanístico, ello puede generar una contradicción normativa entre la política de prevención y las decisiones concretas de ordenamiento territorial.

La pregunta jurídicamente relevante sería entonces: ¿Puede una administración pública autorizar hoy una actividad que sus propios instrumentos técnicos identifican como generadora de riesgo y posteriormente atribuir exclusivamente a la naturaleza los daños ocasionados?

La respuesta no puede ser automática, pero tampoco puede ignorar las obligaciones de prevención.

La Constitución de la República del Ecuador, en su artículo 11 numeral 9, dispone que el Estado, sus delegatarios, concesionarios y quienes ejerzan potestad pública deben reparar las violaciones de derechos derivadas de la falta o deficiencia de los servicios públicos o de acciones u omisiones de sus funcionarios. La misma disposición reconoce que ello es independiente de las responsabilidades civiles, penales y administrativas que puedan corresponder.

Por ello, una eventual responsabilidad estatal por daños ocasionados por inundaciones deberá analizarse, caso por caso, mediante la existencia de una obligación jurídica concreta, una acción u omisión administrativa, el daño y la relación causal correspondiente.

Cuando la omisión estatal adquiere relevancia penal y administrativa.

El fenómeno de El Niño no convierte al funcionario público en responsable penal de los daños producidos por la naturaleza. Sin embargo, cuando existe conocimiento científico suficiente sobre la amenaza, sobre un deber jurídico concreto de prevención, sobre la competencia efectiva para intervenir y sobre una omisión relevante que contribuye causalmente a un resultado lesivo, entonces sí que el desastre puede dejar de plantear exclusivamente una cuestión de gestión pública para adquirir relevancia penal. La clave jurídica no es la existencia del fenómeno natural, sino la eventual infracción culpable de un deber jurídicamente exigible de prevención.

No es jurídicamente correcto afirmar que la ausencia de una alerta genera por sí sola responsabilidad penal del funcionario.

Una eventual responsabilidad penal tendría que determinarse a partir del tipo penal aplicable a los hechos concretos y demostrar todos sus elementos, incluida la conducta jurídicamente relevante, la imputación subjetiva y el nexo causal. La investigación correspondería a la Fiscalía y la determinación definitiva a la autoridad judicial competente.

La responsabilidad administrativa, en cambio, podría surgir si una autoridad incumple obligaciones legales, reglamentarias, técnicas o funcionales que le eran exigibles. Y la responsabilidad patrimonial del Estado puede derivarse de los supuestos constitucionales correspondientes cuando una acción u omisión administrativa genere una violación de derechos o un daño jurídicamente imputable.

El Derecho ambiental introduce además una dimensión adicional, en caso de incertidumbre, pasando de exigencias de prevención a exigencias de precaución.

El artículo 396 de la Constitución del Ecuador consagra el principio de precaución: ante incertidumbre sobre el impacto ambiental de una acción u omisión, el Estado debe adoptar medidas protectoras eficaces y oportunas.

El Código Orgánico del Ambiente, especialmente sus artículos 255 a 258, incorpora la adaptación al cambio climático, la información climática y la priorización de medidas preventivas en zonas vulnerables[13].

En consecuencia, cuando los datos científicos muestran que Ecuador se encuentra frente a un episodio potencialmente extraordinario de El Niño, la administración pública no puede limitarse a esperar la materialización del daño para comenzar a actuar.

La información científica disponible transforma la capacidad de previsión del Estado; y, cuanto mayor sea el conocimiento disponible sobre el riesgo, mayor importancia adquiere la obligación de justificar las decisiones públicas que se aparten de las medidas razonables de prevención.

Este enfoque coincide con el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, cuya primera prioridad es comprender el riesgo y cuya segunda prioridad consiste en fortalecer la gobernanza del riesgo[14].

También coincide con el Acuerdo de París, artículo 7, que establece como objetivo mundial de adaptación aumentar la capacidad adaptativa, fortalecer la resiliencia y reducir la vulnerabilidad frente al cambio climático[15].

Así, El Niño 2026-2027 representa mucho más que una amenaza climática, es una prueba de la capacidad del Estado para transformar información científica en prevención; de los municipios para convertir el ordenamiento territorial en una verdadera herramienta de seguridad; y de las instituciones para comprender que la mejor gestión del desastre es aquella que consigue evitar que el riesgo conocido se convierta en daño-

Conclusión

El Niño es un fenómeno natural; el desastre no siempre lo es. Cuando una autoridad conoce el riesgo, autoriza la ocupación de una zona vulnerable y omite las medidas de prevención jurídicamente exigibles, el daño deja de ser solamente una consecuencia de la naturaleza y puede convertirse también en una cuestión de responsabilidad pública.

El Niño 2026-2027 no puede ser analizado únicamente desde la meteorología. Su intensidad convierte la información científica en un elemento esencial de la decisión pública. El riesgo para el Ecuador y la región ya es conocido, la prevención ya no es una opción política y se convirtió en una obligación jurídica.

El verdadero desafío no consiste en impedir el fenómeno natural, sino en evitar que decisiones humanas previsibles y evitables transformen una amenaza climática en un desastre jurídicamente imputable. El costo no sería únicamente económico: podría traducirse en pérdida de vidas, desplazamiento, inseguridad alimentaria, profundización de las desigualdades y abandono de comunidades enteras, configurando una crisis socioambiental de consecuencias regionales.

[1] Informe Especial No. 3 titulado “Los efectos del fenómeno El Niño en América Latina y el Caribe y recomendaciones para enfrentarlo”, publicado oficialmente por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 21 de septiembre de 2026. https://www.cepal.org/es/comunicados/la-cepal-advierte-que-un-evento-extremo-nino-podria-causar-perdida-al-menos-2-pib
[2] National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA), «El Niño-Southern Oscillation (ENSO) Technical Description and Dynamics», Climate Prediction Center, National Weather Service, 2023, noaa.gov.
[3]The Climate Prediction Center of NOAA. https://www.cpc.ncep.noaa.gov/
[4] Climate Prediction Center (CPC), «EL NIÑO/SOUTHERN OSCILLATION (ENSO) DIAGNOSTIC DISCUSSION», National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA), 10 de septiembre de 2026, https://www.cpc.ncep.noaa.gov/products/analysis_monitoring/enso_advisory/ensodisc.shtml.
[5] Organización Meteorológica Mundial (OMM). Boletín oficial emitido el 3 de septiembre de 2026.
[6] Gayo Eugenia, Análisis CR2 | El Niño de 1877-1878: ¿por qué la intensidad del fenómeno no explica por sí sola sus impactos?. Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia. https://www.cr2.cl/analisis-cr2-el-nino-de-1877-1878-por-que-la-intensidad-del-fenomeno-no-explica-por-si-sola-sus-impactos/
[7] Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) e Instituto del Mar del Perú (IMARPE), Manuales de ecología marina e informes de impacto ecosistémico de El Niño en las pesquerías (Roma y Callao: FAO/IMARPE, 2024), 45-48.
[8]Constitución de la República del Ecuador. (Registro Oficial 449, de 2008 con reformas hasta 2021), artículo 389.
[9] Ecuador, Ley Orgánica para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres, Registro Oficial Tercer Suplemento 488, 30 de enero de 2024, art. 1, Texto en PDF de la Ley
[10] Instituto Oceanográfico y Antártico de la Armada (INOCAR), portal web oficial, consultado el 6 de octubre de 2026, https://www.inocar.mil.ec/web/.
[11] Instituto Nacional de Meteorología e Hidrología (INAMHI), portal de servicios hidrometeorológicos, consultado el 6 de octubre de 2026, https://servicios.inamhi.gob.ec/
[12] Ecuador, Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización [COOTAD], Registro Oficial Suplemento 303, 19 de octubre de 2010, art. 55, Texto Oficial COOTAD.
[13]Ecuador, Código Orgánico del Ambiente, Registro Oficial Suplemento 983, 12 de abril de 2017, Texto Completo del Código.
[14]Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR), Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030 (Ginebra: UNDRR, 2015), 11-14, www.unisdr.org
[15]Naciones Unidas, Acuerdo de París, 12 de diciembre de 2015, art. 7, https://unfccc.int/files/essential_background/convention/application/pdf/spanish_paris_agreement.pdf

*Danilo Garcia Caceres
Doctor en Derecho Internacional por l´Université Panthéon-Sorbonne. Director de la Carrera de Ciencias Policiales y Seguridad Ciudadana de la Facultad de Jurisprudencia en la UCE. Profesor de Derecho Internacional en la Universidad Central del Ecuador (UCE) y profesor de Derecho Penal en la Universidad Internacional UISEK; ORCID : 0000-0002-7825-4022. Email : danilogarciacaceres@hotmail.es