Por Nuno Cunha Rodrigues*

1. Enquadramento geral;

            O Conselho Europeu aprovou, no passado dia 10 de dezembro de 2020, um pacote financeiro que visa responder à crise económica causada pelo Covid-19.

            Esse pacote é composto pelo:

1. Quadro Financeiro Plurianual (QFP) 2021-2027, no valor de 1.074 triliões de euros;
2. Mecanismo de Recuperação e Resiliência (Next Generation EU – NGEU), no valor de 750 biliões de euros;

No primeiro caso – QFP – está em causa a aprovação do instrumento financeiro plurianual da UE, nos termos previstos no artigo 312.º, n.2 2 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

Entre outras novidades, o novo QFP 2021-2027 prevê que a UE passe a ser dotada de mais recursos financeiros próprios, incluindo os que decorrem:

1. De um novo mecanismo de ajustamento de emissões de carbono e da criação de uma taxa digital (a propor até junho de 2021, com vista à sua introdução o mais tardar em 1 de janeiro de 2023);
2. Da criação de um novo sistema de Comércio de Emissões, a propor até junho de 2021;
3. De outros recursos financeiros próprios, a propor até junho de 2024, que podem incluir, nomeadamente um imposto sobre as transações financeiras ou uma contribuição financeira associada a empresas em determinados setores;

No segundo caso – NGEU – prevê-se que sejam distribuídos, entre os Estados-Membros, 312,5 mil milhões de euros em subvenções (a preços de 2018), dos quais 70 % serão autorizados em 2021 e 2022 e 30 % até ao final de 2023. Por outro lado, até ao final de 2023 serão concedidos 360 mil milhões de euros de empréstimos para financiamento adicional de reformas e investimentos.

As verbas do NGEU terão de ser destinadas, em 37%, ao apoio à transição ecológica e, pelo menos 20%, a transformação digital.

Para o efeito, cada um dos Estados-Membros deve preparar e submeter à Comissão Europeia planos nacionais de recuperação e resiliência.

Por outro lado previu-se, pela primeira vez, um mecanismo de condicionalidade relativo à necessidade de todos os Estados-Membros que irão beneficiar dos novos instrumentos de auxílio respeitarem o Estado de Direito (rule of law).

1. O papel do Estado de Direito no Direito da União Europeia:

A União Europeia funda-se em valores comuns, afirmados no texto dos Tratados. Entre estes afirmam-se o respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos direitos do Homem, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a minorias (cfr. artigo 2.º, n.º 1 do Tratado da União Europeia (TUE)).

Estes valores devem ser respeitados pelos Estados-Membros no momento em que aderem à União Europeia (cfr. artigo 49.º do TUE). Os valores foram afirmados nos chamados Critérios de Copenhaga, formulados pelo Conselho Europeu de Copenhaga em 1993 e reforçados pelo Conselho Europeu de Madrid em 1995.

Os critérios de Copenhaga reconduzem-se, basicamente, aos seguintes pontos:

1. Estabilidade das instituições que garantem a democracia, o Estado de direito, os direitos humanos e o respeito pelas minorias e a sua proteção;
2. Economia de mercado que funcione efetivamente e capacidade de fazer face à pressão concorrencial e às forças de mercado da UE;

• Capacidade para assumir as obrigações decorrentes da adesão, incluindo aplicar eficazmente as regras, normas e políticas que compõem o corpo legislativo da UE (o acervo) e a adesão aos objetivos de união política, económica e monetária.

O respeito por estes critérios permitiu, em 2005, que dez novos Estados aderissem à União Europeia, que, nesse momento passou a ter 25 Estados-Membros, no maior processo de alargamento ocorrido.

Certo é que os Estados-Membros devem assegurar o respeito pelos valores comuns da EU. Caso assim não ocorra prevê-se, no artigo 7.º do TUE, dois mecanismos para sancionar o Estado infractor:

7. Um mecanismo preventivo, nos termos do qual se considera existir um risco manifesto de violação grave dos valores da EU. Esta decisão deve ser aprovada pelo Conselho, por uma maioria de pelo menos 4/5 dos Estados-Membros depois de ter sido igualmente aprovada pelo Parlamento Europeu (cfr. artigo 7.º, n.º 1 do TUE);
8. Um mecanismo de sanções, caso se verifique a violação grave e persistente dos valores da EU. A aplicação deste mecanismo requer a unanimidade do Conselho Europeu (excluindo o Estado-membro em causa) (cfr. artigo 7.º, n.º 2 do TUE). Caso seja aprovada a existência de violação grave e persistente dos valores da UE, o Estado-Membro poderá ver os seus direitos de voto suspensos, na sequência de decisão do Conselho por maioria qualificada (cfr. artigo 7.º, n.º 3 do TUE).

Recentemente, a Comissão Europeia iniciou o processo previsto no artigo 7.º, n.º 1 contra a Polónia (em 20 de dezembro de 2017) e a Hungria (em 12 de setembro de 2018).

Sucede que o processo previsto no artigo 7.º é aparentemente ineficaz.

Desde logo porque há falta de vontade política, por parte de muitos Estados-Membros, em fazer avançar o processo, porventura por receio de, no futuro, poderem vir a ser objecto de idêntico procedimento.

Por outro lado, a aplicação do artigo 7.º pressupõe um consenso muito amplo entre Estados (unanimidade, no caso do artigo 7.º, n.º 2 do TUE) o que parece indiciar que este artigo terá sido pensado para situações em que um Estado-Membro desrespeita valores comuns da EU mas não dois ou mais Estados, como acontece no presente momento com a Polónia e a Hungria.

Neste momento verifica-se que parte do chamado grupo de Visegrado (Polónia + Hungria + Estónia) está unido e não permitirá aplicar o artigo 7.º, n.ºs 2 e 3 do TUE.

Aqui chegados, importa averiguar como é que a UE pode agir em caso de violação, por um Estado-Membro, de valores comuns da UE.

Até ao presente momento esse papel tem sido desempenhado pelo Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE).

Por diversas vezes, o TJUE referiu-se a uma Comunidade de Direito não como um simples requisito formal e processual, mas como tendo igualmente um valor substantivo.

Para o TJUE uma «União baseada no Estado de direito» significa que as instituições da UE estão sujeitas não só ao controlo da conformidade dos seus atos com o Tratado, mas também «com os princípios gerais do direito, onde se incluem os direitos fundamentais».[1]

Num passado recente, e num acórdão que envolveu Portugal, o TJUE voltou a pronunciar-se sobre o artigo 2.º do TUE para afirmar “que a confiança mútua entre os Estados‑Membros e, designadamente, os seus órgãos jurisdicionais assenta na premissa fundamental segundo a qual os Estados‑Membros partilham de uma série de valores comuns em que a União se funda, como precisado nesse artigo 2.º TUE.”[2]

Porém, a intervenção do TJUE apenas pode ocorrer na sequência de um procedimento de infração desencadeado na sequência de uma infração a uma disposição específica de Direito da União Europeia.[3]

Foi o que sucedeu com a Polónia e a violação do princípio da separação de poderes, ocorrida no passado.

No acórdão proc. C-619/18 Comissão vs. Polónia o TJUE considerou que ao prever a aplicação da medida que consiste em reduzir a idade de aposentação dos juízes do (…) (Supremo Tribunal, Polónia) aos juízes em exercício que foram nomeados para esse tribunal antes de 3 de abril de 2018 e, por outro, ao conceder ao presidente da República o poder discricionário de prorrogar a função judicial ativa dos juízes do referido tribunal para além da nova idade de aposentação fixada, a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 19.º, n.º 1, segundo parágrafo, TUE.

1. Estado de Direito e Instrumentos Financeiros:

Face à escassa viabilidade prática de aplicação do artigo 7.º do TUE a Presidência Alemã do Conselho da União Europeia considerou oportuno determinar que os novos instrumentos financeiros (QFP e NGEU) previssem uma regra de condicionalidade que associada a distribuição destes fundos à necessidade de respeito pelo Estado de Direito (Rule of law).

Cedo se percebeu que a Hungria e a Polónia discordavam desta associação o que inviabilizava a aprovação destes instrumentos uma vez que esta depende da regra da unanimidade.

Não obstante foi possível alcançar um consenso entre todos os Estados-Membros, na reunião do Conselho Europeu ocorrida no passado dia 10 de dezembro de 2020, que consta do comunicado então emitido[4] onde se prevê que o mecanismo de condicionalidade previsto no regulamento será aplicado de forma objetiva, equitativa, imparcial e com base em factos, assegurando o respeito das garantias processuais, a não discriminação e a igualdade de tratamento dos Estados-Membros.

Nuno Cunha Rodrigues

*Professor Associado da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa

Cátedra Jean Monnet

Vice-Presidente do Instituto Europeu da Faculdade de Direito de Lisboa

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[1] Cfr. proc. C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores, Coletânea 2002, p. I- 06677, n.ºs 38 e 39; proc. apensos C-402/05 P e C-415/05 P, Kadi, Coletânea 2008, p. I‑ 06351, n.º 316.

[2] Proc. C-64/16 – Associação Sindical dos Juízes Portugueses:

[3] A este propósito v. ainda, o seguinte conjunto de acórdãos do TJUE: proc. 294/83, «Les Verts»/Parlamento Europeu (“CE é uma comunidade de direito (…) nem os EM nem as instituições estão isentos da fiscalização da conformidade dos seus atos com (…) o Tratado (parágrafo 23)); proc. C-286/12, Comissão/Hungria (igualdade de tratamento no que se refere à reforma obrigatória dos juízes e magistrados do Ministério Público); proc. C‑518/07, Comissão/Alemanha (independência das autoridades responsáveis pela proteção de dados); proc. C-614/10, Comissão/Áustria (independência das autoridades responsáveis pela proteção de dados).

[4] V. https://www.consilium.europa.eu/media/47338/1011-12-20-euco-conclusions-pt.pdf