Carolina Loayza-Tamayo*

El 14 de junio de 2024 entró en vigor la Ley 32058[1] que elimina el criterio de paridad horizontal en las planchas presidenciales y la alternancia de género en las lista de candidatos para las elecciones municipales, regionales. Así, bajo el pretexto de optimizar el proceso electoral se amenaza el empoderamiento político de las mujeres en el Perú.

Resulta paradójico que el proyecto de ley fuera sustentado por una mujer en la Comisión de Constitución del Congreso de la República[2], aprobada en el pleno con los votos de 31congresistas mujeres[3] y promulgada por la primera presidenta mujer del Perú, que alcanzó el cargo gracias a la aplicación de los criterios de paridad horizontal y quien pese a tener la posibilidad de observarla no lo hizo.

Desde 1933 las mujeres en el Perú han recorrido un largo camino para cerrar las brechas de desigualdad entre hombres y mujeres en la política a través del derecho al voto universal en elecciones generales, regionales y locales, la cuota de género y de los criterios de paridad horizontal y la alternancia de género en las lista de candidatos.

La Constitución Política de 1933 dispuso que las mujeres alfabetas mayores de edad, casadas o madres de familia gozaron del derecho de sufragio solo para las elecciones municipales (artículo 86°)[4]. Su modificación en 1955 mediante la Ley 12391, extendió este derecho a las mujeres mayores de edad, casadas mayores de 18 años, y los emancipados que sepan escribir, dispuso su inscripción en el Registro electoral y la posibilidad de ser candidatas y electoras[5].

En 1956, las mujeres participaron por primera vez en las elecciones presidenciales y para el parlamento[6], siendo elegidas nueve mujeres, una para el Senado y 8 para la Cámara de Diputados (Oficina Nacional de Procesos Electorales – ONPE, 2005). La Constitución Política de 1979 elimina la condición de ser alfabeto/a para el ejercicio del voto, que adquiere el carácter de universal y fija la edad de 18 años para la ciudadanía. Estos logros se mantienen en la Constitución de 1993.

Entre los años 1997 a 2002, se incorporó a la legislación peruana la medida de acción afirmativa de la cuota de género para promover la participación política de las mujeres en la conformación de las listas de candidaturas para los diferentes cargos en los ámbitos de gobierno nacional, regional y local. La Ley Orgánica de Elecciones dispuso que las listas de candidatos al Congreso deben incluir un número no menor del 25% de mujeres o de varones (Congreso de la República, 1997, Ley 26859, artículo 116°) que se amplió al 30% en diciembre del 2000 (Congreso de la República del Perú, 2000, Ley 27387)[7], siendo incorporada su aplicación a las elecciones municipales en noviembre del 2002 (Congreso de la República, 1997, Ley 26864)[8].

La medida afirmativa de paridad y alternancia de género, y su aplicación progresiva es introducida en el sistema electoral en el año 2019 a partir de la cuota mínima del 40% de mujeres o de hombres (Congreso de la República, 2019, Ley 30996, artículo 116° y Tercera Disposición Complementaria Transitoria)[9]; posteriormente modificada por la Ley por la que se modifican normas de la legislación electoral para garantizar paridad y alternancia de género en las listas de candidatos (Congreso de la República, 2020, Ley 31030)[10] para garantizar dicha paridad y alternancia de género y disminuir las brechas existentes entre hombres y mujeres existentes en el acceso a cargos de acción popular así como incluir dichos criterios en las organizaciones políticas.

El marco legal descrito tenía como objetivo garantizar que en el proceso de conformación de candidaturas se asegure la representación de hombres y de mujeres y la alternancia de género, en que se intercale hombres y mujeres tanto en las cabezas de las listas como en la conformación de estas, evitando que las mujeres sean colocadas al final de las listas y mejorar la presencia de mujeres en los cargos de dirección de las organizaciones políticas (Oficina Nacional de Procesos Electorales – ONPE, s/f).

Estas medidas de discriminación positiva permitieron y promovieron la inclusión de las mujeres, históricamente excluidas, y fueron fortalecidas con normas de protección contra el acoso político (Congreso de la República, 2021, Ley 31155)[1]. La primera vez que un partido político peruano postuló a una mujer a la Presidencia de la República fue en 1995. Desde ese año hasta las elecciones del año 2016 de las 71 candidaturas presentadas a ese cargo, 9 fueron mujeres y 8 mujeres fueron postuladas al cargo de primera Vicepresidencia de la República (Jurado Nacional de Elecciones, s/f). En las elecciones del año 2021, 16 mujeres estuvieron presentes en las planchas presidenciales y dos de ellas postularon a la Presidencia de la República, Keiko Fujimori y Verónika Mendoza, gracias al mandato legal a las organizaciones políticas para incluir mujeres en las planchas presidenciales. A nivel congresal como a nivel regional y municipal el resultado de la aplicación de estos criterios fue positivo por el incremento de presencia de mujeres en las elecciones previas, alcanzándose un número inédito en la vice gobernación por la práctica de que en las cabezas de listas suelen estar los varones.

La Ley 32058, al eliminar la paridad horizontal se suprime la medida que disponía que los candidatos y candidatas vayan intercalados en la fórmula presidencial y que garantizaba la presencia de al menos una mujer por la ubicación que ordenaba la ley. También incide en la fórmula de la plancha de gobernador y vicegobernador regional y en el conjunto de gobernaciones ya que la norma mandataba que cada organización política debía presentar 50% de hombres y 50% de mujeres como cabeza de lista. Esto se podrá comprobar en las próximas elecciones del año 2026.
Diversas organizaciones de la sociedad civil como Flora Tristán, Micaelas – Red de periodista políticas – Mujeres del Sur del Perú, han llamado la atención sobre este retroceso que reduce la posibilidades de una mayor representación de género en espacios de decisión política.

La Constitución Política en vigor opta por una visión pro persona, en ese sentido los derechos humanos representan la parte esencial de la Constitución Política y el Estado ni sus órganos pueden desconocerlos o restarles de eficacia so pretexto de optimizarlos. La facultad de dictar leyes del órgano legislativo no puede ser ejercido haciendo un uso abusivo del mismo. El orden jurídico le impone límites a fin de impedir la regresión de los derechos humanos. Este principio es reconocido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (Tribunal Constitucional, 2019, Fundamentos 106-107)[12] y en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2009, párr. 103). Asi la ley aprobada incide negativamente en el derecho a la igualdad de participación política de las mujeres y carece de justificación objetiva y razonable ni se trate de una medida extraordinaria o coyuntural. El Congreso de la República no ha señalado que sea temporal, necesaria, ni no discriminatoria y que no afecta de forma desproporcionada a las mujeres. Abre una puerta para el retroceso, y cuando este empieza es muy difícil detenerlo y es muy difícil revertirlo. Como ha señalado Beatriz Llanos, Oficial de IDEA si no se tiene el poder no se puede liderar ni lograr los cambios.

Las mujeres somos más del 50% de la población en el Perú, y tenemos derecho a participar en igualdad de condiciones en política. Su participación es fundamental para avanzar hacia la igualdad de género y para garantizar sus derechos humanos. Para Bettina Woll, representante del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, una democracia sin mujeres es una democracia falsa en la que la mitad de la población no tiene voz ni representación.

Referencia bibliográfica:
Congreso de la República. (1 de octubre de 1997). Ley 26859 – Ley Orgánica de Elecciones. https://portal.jne.gob.pe/portal_documentos/files/informacionlegal/Constitucin%20y%20Leyes1/Ley%20Organica%20de%20Elecciones,%20Ley%20N%2026859.pdf
(27 de diciembre de 2000). Ley 27387. https://docs.peru.justia.com/federales/leyes/27387-dec-28-2000.pdf
(27 de agosto de 2019). Ley 30996. https://busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/1801519-2
(23 de julio de 2020). Ley 31030 – Ley por la que se modifican normas de la Legislación Electoral para garantizar paridad y alternancia de género en las Lista de candidatos. https://spijweb.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2020/07/L-31030.pdf
(7 de abril de 2021). Ley 31155 – Ley que previene y sanciona el acoso contra las mujeres en la vida política. https://busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/1941276-2
Corte Interamericana de Derechos Humanos. (1 de julio de 2009). Caso Acevedo Buendía y otros (“Cesantes Jubilados de la Contraloría”) Vs. Perú. Sentencia de Excepción preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_198_esp.pdf
Jurado Nacional de Elecciones. (s/f). JNE – Observa Igualdad. https://observaigualdad.jne.gob.pe/ObigdDocumentos/documentos/recursos/Materiales_educativos/cartilla-paridad-alternancia.pdf
Oficina Nacional de Procesos Electorales – ONPE. (7 de setiembre de 2005). ONPE conmemora 50 años del otorgamiento del voto a la mujer peruana. https://www.gob.pe/institucion/onpe/noticias/541195-onpe-conmemora-50-anos-del-otorgamiento-del-voto-a-la-mujer-peruana
(s/f). Medidas para impulsar la participación política de las mujeres (s/f). www.gob.pe/onpe https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/6063654/5370899-medidas-para-impulsar-la-participacion-politica.pdf?v=1710525298
Tribunal Constitucional. (10 de setiembre de 2019). Pleno Jurisdiccional. Expediente 0013-2014-PI/TC. Colegio de Abogados del Callao c. Congreso de la República y Poder Ejecutivo. https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2020/00013-2014-AI.pdf

[1] Modifica la Ley 26859, Ley Orgánica de Elecciones, y la Ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas, a fin de establecer medidas para la optimización del proceso electoral.
[2] Martha Moyano del partido Fuerza Popular y presidenta de la Comisión de Constitución del Congreso de la República.
[3] Hilda Portocarrero (Acción Popular – AP), Magaly Ruiz Rodríguez, María Acuña Peralta, Rosío Torres Salinas, Nelcy Heindinger Ballesteros, Cheryl Trigozo Reátegui, Lady Camones Soriano, Elva Julón Irigoin (Alianza para el Progreso – APP), Norma Yarrow Lumbreras, Patricia Chirinos Venegas, Adriana Tudela Gutiérrez, Diana Gonzales Delgado (Avanza País), Tania Ramírez García, Jeny López Morales, Nilza Chacón Trujillo, Rosangella Barbarán Reyes, Patricia Juárez Gallegos, Leslie Olivos, Martínez, Magally Santisteban Suclupe, Mery Infantes Castañeda, Martha Moyano Delgado, Cruz Zeta Chunga (Fuerza Popular), Noelia Herrera Medina y Gladys Echaíz (Renovación Popular), María Jáureguide Aguayo (Renovación Popular), y Katy Ugarte Mamani, Maria Alva Prieto, Karol Paredes Fonseca, Silvia Monteza Facho (No agrupadas).
[4] Artículo 86.- Gozan del derecho de sufragio los ciudadanos que sepan leer y escribir; y, en elecciones municipales, las mujeres peruanas mayores de edad, las casadas o que lo hayan llegado a su mayoría.
[5] Modifica los artículos 84°. “Son ciudadanos los peruanos varones y mujeres mayores de edad, los casados mayores de 18 años y los emancipados”; 86°. “Gozan del derecho de sufragio los ciudadanos que sepan leer y escribir”; y 88°. “El Poder Electoral es autónomo. El Registro es permanente. La inscripción y el voto son obligatorios para los ciudadanos hasta la edad de sesenta años y facultativos para los mayores de esta edad”.
[6] Las mujeres inscritas en el Registro Electoral representaron el 34% del padrón electoral, y votaron 531 mil 541 mujeres.
[7] Artículo Único: Las listas de candidatos al Congreso en cada Distrito Electoral deben incluir un número no menor del 30% de mujeres o de varones. En las circunscripciones en que se inscriban listas con tres candidatos, por lo menos uno de los candidatos debe ser varón o mujer.
[8] Artículo 10 inciso 2, dispuso que la lista de candidatos debía contener: “El número correlativo que indique la posición de los candidatos a Regidores en la lista, que debe estar conformada por no menos de un 25% de hombres o mujeres”.
[9] Artículo 116.- Las listas de candidatos al Congreso de la República, en elecciones generales, se determinan de la siguiente manera:
1. Postulación en elecciones internas o primarias
En las elecciones internas o elecciones primarias, los candidatos postulan de forma individual. El conjunto de candidatos está integrado por no menos del cuarenta por ciento (40%) de mujeres o de hombres, ubicados de forma intercalada: una mujer un hombre o un hombre una mujer. El voto se emite a favor de candidato individual.
2. Lista resultante de las elecciones internas o primarias
La lista resultante de las elecciones internas o elecciones primarias se ordena según el resultado de la votación y respetando la cuota mínima de cuarenta por ciento (40%) de mujeres o de hombres. Los candidatos que obtengan la mayor votación ocupan los primeros lugares, pero una vez cubierta la cantidad máxima de candidatos de un mismo sexo se continúa con el candidato del sexo opuesto que se requiera para cumplir con la cuota mínima.
3. Lista de candidatos para las elecciones generales
En la lista al Congreso de la República, para las elecciones generales, se consideran los resultados de la democracia interna y se ubican los candidatos en forma intercalada: una mujer un hombre o un hombre una mujer.”
TERCERA. Aplicación progresiva de la modificación del artículo 116 de la Ley 26859, Ley Orgánica de Elecciones La medida afirmativa indicada en el artículo 116 se aplica de manera progresiva, de la siguiente manera: 1. Elecciones Generales del año 2026.- Las listas de candidatos al Congreso de la República deben incluir cuarenta y cinco por ciento (45%) de mujeres o de varones, ubicados de manera intercalada: una mujer un hombre o un hombre una mujer. 2. Elecciones Generales del año 2031.- Las listas de candidatos al Congreso de la República deben incluir cincuenta por ciento (50%) de mujeres o de varones, ubicados de manera intercalada: una mujer un hombre o un hombre una mujer.
[10] Modificó los artículos 104°, 116 de la Ley Orgánica de Elecciones – Ley 26859 respecto a la candidatura a la Presidencia y presidencia de la República, las listas de candidatos/as al Congreso de la República y al Parlamento Andino; el artículo 12 de la Ley orgánica de Elecciones Regionales – Ley 27683 con relación a la fórmula de candidatos al cargo de gobernador y vicegobernador y de las listas de candidaturas al Consejo Regional; el Artículo 10 de la Ley Orgánica de Elecciones – Ley 26864 sobre la lista de candidatos a regidores; y el artículo 26 de la Ley de Organizaciones Políticas – Ley 28094, para garantizar que, en las listas de candidatos para cargos de dirección del partido político, así como para los candidatos a cargos de elección popular, el número de mujeres u hombres no puede ser inferior al cincuenta por ciento (50%) del total de candidatos.
[11] El acoso político es cualquier manifestación, acción u omisión que esté orientada a limitar, impedir, restringir el goce y ejercicio legítimo y efectivo de los derechos políticos de las mujeres por su condición de mujer. Artículo 4°. “El ciudadano o persona jurídica que, en forma directa o a través de terceros, obstaculiza el ejercicio al derecho de participación política sufre una pena de multa no menor de una UIT ni mayor de 50 UIT”.
[12] “(…) el principio de no regresividad del que se deriva que las medidas que debe adoptar el Estado con referencia a la plena efectividad de dichos derechos no podrían, en principio, generar un estado de cosas o una situación que sea más perjudicial que la que se encuentre efectivamente establecida.”

*Carolina Loayza-Tamayo
Abogada, Máster en Justicia Penal Internacional, profesora de Derecho Internacional en la Universidad de Lima, Consultora científica local del Informe de vigilancia BRIDGE WACHT Values and Democracy in the EU and Latin America y abogada litigante en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos.