Nuno Cunha Rodrigues*
No dia 9 de setembro de 2026, a Comissão Europeia apresentou uma proposta legislativa que visa reformar o regime europeu da contratação pública.[1] Está em causa a proposta de Regulamento relativo aos contratos públicos e concessões (Public Procurement Act).
O novo instrumento pretende revogar as atuais Diretivas 2014/23/UE (concessões), 2014/24/UE (vulgarmente designada diretiva clássica) e 2014/25/UE (setores especiais), substituindo-as por um único regulamento diretamente aplicável em todos os Estados-Membros.
Trata-se da mais significativa revisão do direito europeu da contratação pública desde 2014, refletindo uma mudança de paradigma.
A contratação pública deixa de ser vista apenas como um mecanismo de aquisição de bens, serviços e empreitadas, passando a assumir um papel central nas políticas de competitividade, sustentabilidade, resiliência económica e segurança estratégica da União Europeia.[2]
Em síntese, pretende-se implantar definitivamente, na União Europeia, uma ideia de contratação pública estratégica ou, dito de outra forma, de contratação pública enquanto instrumento de política económica[3] aproveitando a circunstância de se estimar que os gastos com contratos públicos equivalerem, na União Europeia, a cerca de 15% do Produto Interno Bruto.
A revisão surge na sequência da avaliação efetuada pela Comissão Europeia às diretivas de 2014, publicada em outubro de 2025.
Na avaliação então realizada concluiu-se que os objetivos inicialmente preconizados nas diretivas – tais como a maior integração do mercado interno; a promoção de políticas ambientais e sociais na contratação pública; o aumento da contratação pública transfronteiriça ou o reforço da participação de pequenas e médias empresas na adjudicação de contratos públicos – tinham sido alcançados apenas de forma parcial.
Entre problemas que então foram identificados destacam-se o excesso de complexidade normativa; as divergências na transposição das diretivas pelos Estados-Membros; a escassa concorrência nos procedimentos; a fraca participação transfronteiriça; a insuficiente integração dos objetivos ambientais e de inovação ou as dificuldades na utilização estratégica da contratação pública.[4]
Com efeito, e até agora, a contratação pública europeia assentava em diretivas que foram alteradas ao longo das décadas.
Isto significa que cada Estado-Membro devia transpor as regras para o ordenamento jurídico nacional. Em consequência, existem diferenças de aplicação entre países decorrentes, nomeadamente, da existência de regras nacionais adicionais que, por vezes, dificultam o cumprimento dos objetivos das diretivas(“gold-plating“).
Em 2025 a Comissão Europeia reconheceu que as três diretivas geravam múltiplas interpretações nacionais, comprometendo a uniformidade do mercado interno e aumentando os custos de conformidade para operadores económicos e entidades adjudicantes.
A proposta agora apresentada substitui as três diretivas por um único regulamento europeu.
Ao contrário de uma diretiva, um regulamento europeu, recorde-se, é diretamente aplicável, não sendo necessário ser transposto para os Estados-Membros, o que permite reduzir a hipotética divergência legislativa nacional.[5] Não pode ser considerado estranho, neste contexto, que alguns Estados-Membros se tenham manifestado contra a proposta de Regulamento por entenderem ser preferível a adoção de uma diretiva, mais maleável aos respetivos ordenamentos jurídicos.
Está em causa uma verdadeira proposta de “código europeu da contratação pública.
Uma das novidades politicamente mais relevantes é a criação de um regime de preferência europeia (“European Preference”), em linha com a ideia de utilização geopolítica da contratação pública, preconizada no célebre Relatório Draghi.[6]
Caso a proposta venha a ser aprovada permite-se que as entidades adjudicantes europeias possam favorecer operadores europeus em determinados setores estratégicos.
Permite-se igualmente atribuir maior relevância ao conteúdo produzido na União e limitar o acesso de operadores de países terceiros em determinadas circunstâncias. Segundo os documentos preliminares divulgados, poderão ser excluídas propostas em grandes contratos quando menos de 50% da proposta tenha origem europeia, especialmente em setores considerados estratégicos para a autonomia industrial e tecnológica da União.
Trata-se de uma mudança substancial relativamente às diretivas de 2014, que assentavam sobretudo em princípios de abertura e neutralidade concorrencial. Esta mudança de paradigma reflete, de alguma forma, uma nova abordagem comercial e industrial da União Europeia, mais protecionista.
Outra inovação prevista na proposta de Regulamento resulta na incorporação explícita de preocupações de segurança económica na contratação pública.
Assim, prevê-se que as entidades adjudicantes possam avaliar as estruturas acionistas; fontes de financiamento; o controlo por governos estrangeiros; os riscos de interferência de países terceiros ou as obrigações impostas por legislações estrangeiras suscetíveis de comprometer a execução do contrato.
Esta dimensão extraterritorial da legislação europeia não existia nas diretivas de 2014 e decorre de recentes preocupações europeias relacionadas com cadeias de abastecimento críticas, dependências tecnológicas e proteção de infraestruturas estratégicas.
Por fim, a proposta passa a atribuir prioridade, na contratação pública, ao conceito de melhor relação qualidade-preço (best price-quality ratio). Procura-se, dessa forma, afastar o critério do mais baixo preço como critério predominante na adjudicação de contratos públicos.
Com efeito, e embora as diretivas atuais já permitam a utilização de critérios qualitativos para a escolha da melhor proposta, a prática tem revelado uma excessiva utilização do preço como fator determinante.
Assim, o novo regime prevê, entre outros aspetos, que se proceda a ponderações mínimas obrigatórias para critérios qualitativos; o reforço da avaliação da inovação; a valorização de critérios ambientais; a integração de critérios sociais e laborais ou que se considere a durabilidade e no custo do ciclo de vida. Em determinados contratos cuja execução exija a utilização intensiva de mão de obra, a proposta exige ainda que a qualidade tenha um peso mínimo significativo na avaliação das propostas.
Por outro lado, a Comissão pretende criar um verdadeiro ecossistema digital europeu de contratação pública.
Entre as medidas previstas encontram-se os serviços eletrónicos de elegibilidade; os espaços europeus de dados de contratação pública; a interoperabilidade entre sistemas nacionais; a automatização da verificação documental ou a utilização reforçada de dados para supervisão e controlo.
Face ao regime atual, a digitalização deixará de ser apenas um meio procedimental para passar a constituir uma infraestrutura central da governação da contratação pública europeia.
Em síntese, podemos afirmar que a proposta de Regulamento europeu sobre contratos públicos representa uma transformação estrutural do modelo europeu de contratação pública.
As diferenças fundamentais face ao regime das Diretivas de 2014 podem resumir-se em seis grandes vetores:
1. Substituição de três diretivas por um regulamento único e diretamente aplicável.
2. Introdução de mecanismos de preferência europeia (“Made in Europe”).
3. Integração de preocupações de segurança económica e geopolítica.
4. Predominância da qualidade sobre o preço.
5. Digitalização avançada e utilização intensiva de dados.
6. Transformação da contratação pública num instrumento de política industrial, ambiental e estratégica da União Europeia.
Caso venha a ser aprovada pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho da União Europeia, esta reforma poderá alterar profundamente a aplicação dos regimes nacionais de contratação pública bem como a relação comercial com países terceiros, incluindo da América Latina.
[1] V. COM(2026) 590, SWD(2026) 590, SWD(2026) 591, SWD(2026) 592, disponível em https://single-market-economy.ec.europa.eu/publications/proposal-regulation-public-contracts-and-concessions_en?prefLang=pt
[2] Cfr. o comunicado de imprensa disponível em https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/ip_26_1817
[3] A este propósito v. NUNO CUNHA RODRIGUES, A contratação pública como instrumento de política económica, Almedina, Coimbra, 2015, disponível em https://www.almedina.net/a-contrata-o-p-blica-como-instrumento-de-pol-tica-econ-mica-1563800886.html?srsltid=AfmBOoph1CclM_VxQDePqxz0Jr2PbLh79DmWtspptL0uxlg-r8zTU59d
[4] Neste sentido v. o relatório do Tribunal de Contas Europeu, de 2023, Relatório Especial 28/2023: Contratação pública na UE – Recuo da concorrência na adjudicação de contratos relativos a obras, bens e serviços entre 2011 e 2021, disponível em
[5] Cfr. artigo 288.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia: “(…) O regulamento tem caráter geral. É obrigatório em todos os seus elementos e diretamente aplicável em todos os Estados-Membros (…) A diretiva vincula o Estado-Membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, deixando, no entanto, às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios.”
[6] Assim, v. o Relatório Draghi, de 2024, disponível em https://commission.europa.eu/topics/competitiveness/draghi-report_en?prefLang=pt
*Nuno Cunha Rodrigue
Professor Associado com agregação da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa