Walter Arévalo-Ramírez*

La reciente decisión de la Corte Constitucional sobre el Memorándum de Entendimiento suscrito entre Colombia y Venezuela para la creación de la Zona de Paz, Unión y Desarrollo Binacional deja una enseñanza que trasciende la coyuntura política y la relación con el gobierno venezolano durante el Gobierno Petro (que seguramente tendrá un giro en el Gobierno de Abelardo De La Espriella): los acuerdos internacionales, especialmente aquellos que comprometen la institucionalidad relativa a límites territoriales y a las zonas de frontera, deben cumplir las reglas que la Constitución y el derecho internacional establecen para su formación.

La Corte Constitucional, mediante el Auto 969 de 2026, determinó que el memorando suscrito en Caracas el 17 de julio de 2025 no puede producir efectos jurídicos en Colombia mientras no surta el trámite constitucional previsto para los tratados internacionales. La decisión implica su paso por el Congreso de la República y, posteriormente, por el control automático de constitucionalidad de la propia Corte.

La importancia de esta decisión no está únicamente en el destino de una iniciativa de integración con Venezuela. Está en recordar algo elemental: la política exterior también está sometida al derecho.

Precisamente por esa razón, la Academia Colombiana de Derecho Internacional, que tuve el honor de representar junto con investigadores de la Maestría en Derecho Internacional de la Universidad del Rosario, presentó ante la Corte Constitucional una intervención ciudadana dentro de los expedientes D0016866 y D0016886. Nuestra pregunta central fue sencilla: ¿puede un instrumento internacional que por su contenido tiene características propias de un tratado escapar de los procedimientos constitucionales simplemente porque sus autores decidieron llamarlo “Memorando de Entendimiento”?

El derecho internacional ofrece una respuesta igualmente clara: la mera denominación no determina por sí misma la naturaleza jurídica de un instrumento.

El artículo 2.1.a de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados establece que un tratado es un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, cualquiera que sea su denominación particular. Por eso, la pregunta jurídicamente relevante no es cómo se llama el documento, sino qué contiene, qué compromisos establece y cuál es la intención jurídicamente exteriorizada de las partes.

En nuestra intervención advertimos que el Memorando de 2025 contenía una estructura institucional considerable: establecía mecanismos de cooperación, puntos focales, un Equipo de Trabajo Bilateral, obligaciones de coordinación, previsiones financieras y cláusulas sobre solución de controversias, modificación, vigencia y terminación.

También reconocimos una dificultad jurídica importante: a pesar de que el texto se encontraba lleno de obligaciones, el artículo 10 señalaba expresamente que el instrumento “no crea obligaciones vinculantes” en virtud del derecho internacional o nacional. Por eso, nuestra posición no consistió en afirmar que todo memorando es automáticamente un tratado. Al contrario, señalamos la necesidad de realizar un análisis material y equilibrado del instrumento en su conjunto.

Esta distinción es fundamental. No todo memorando es un tratado, pero ningún tratado deja de serlo simplemente porque se le denomine memorando.

La jurisprudencia internacional ha reconocido precisamente esta primacía de la sustancia sobre la forma. En el caso Qatar c. Bahrein, la Corte Internacional de Justicia examinó unas “Minutas” y concluyó que constituían un acuerdo internacional porque contenían compromisos específicos aceptados por las partes. El nombre del documento no fue determinante; lo fue su contenido y las circunstancias de su adopción.

Esta regla adquiere una importancia especial cuando hablamos de fronteras y tratados de límites o aquellos que regulan una relación fronteriza.

Las fronteras no son espacios jurídicamente vacíos. Allí confluyen comercio, infraestructura, seguridad, migración, inversión, ordenamiento territorial, recursos públicos y competencias de múltiples autoridades. Un acuerdo destinado a institucionalizar la cooperación fronteriza puede tener consecuencias mucho más profundas que una simple declaración diplomática.

Por eso, la integración fronteriza es necesaria, pero debe hacerse bien. Colombia y Venezuela comparten una frontera que no puede entenderse solamente como una línea geográfica. Existen comunidades, familias, empresas y relaciones económicas que han construido durante décadas una realidad binacional. Fortalecer esa integración puede ser conveniente y necesario. Pero precisamente porque la integración es importante, (como lo ha ido enseñando el Proyecto Bridge Watch en la región en los últimos años), debe estar acompañada de seguridad jurídica.

La Constitución de 1991 diseñó un procedimiento específico para que Colombia pueda obligarse internacionalmente. El Presidente dirige las relaciones internacionales y celebra tratados; el Congreso competencias específicas en el proceso de ratificación; y la Corte Constitucional ejerce el control correspondiente. Nuestra intervención resaltó que este procedimiento no constituye una formalidad ritual, sino una garantía de la formación válida de la voluntad del Estado. Esto tiene una razón democrática fundamental: un gobierno puede dirigir la política exterior, pero no puede convertir por sí solo una decisión gubernamental en una obligación permanente del Estado cuando la Constitución exige la participación de otras instituciones.

La política exterior es una función del Ejecutivo, pero no es una zona por fuera de la regulación jurídica nacional de sus competencias y de las formas y prácticas propias del derecho internacional.

La decisión de la Corte, por eso, no debería interpretarse como una decisión contra la integración binacional. Debe entenderse como una decisión a favor de una integración jurídicamente sostenible.

Si Colombia y Venezuela quieren crear mecanismos permanentes de cooperación, desarrollar proyectos conjuntos, comprometer recursos o establecer estructuras institucionales binacionales, el camino constitucional no debería ser visto como un obstáculo. Por el contrario, es el mecanismo que puede darles estabilidad y legitimidad, independiente de las tendencias políticas de los gobiernos entrantes y salientes.

El problema de no hacerlo correctamente es mucho mayor. Un acuerdo celebrado y ejecutado sin cumplir los procedimientos internos puede generar incertidumbre para los Estados, para las empresas, para las autoridades territoriales y, sobre todo, para las comunidades fronterizas que necesitan reglas estables para desarrollar sus actividades.

La seguridad jurídica también es una forma de integración. Hay aquí una enseñanza que debería proyectarse hacia el futuro y no limitarse al caso venezolano. Colombia tiene fronteras con varios países y continuará celebrando acuerdos de cooperación, integración, seguridad, infraestructura, comercio y desarrollo. La lección debería ser general: antes de firmar un acuerdo internacional debe determinarse con rigor cuál es su naturaleza jurídica y qué procedimiento constitucional exige.

No se trata de impedir que el Ejecutivo actúe con rapidez. Se trata de evitar que la rapidez termine produciendo acuerdos jurídicamente frágiles. Los tratados requieren procedimientos porque los tratados producen consecuencias. Y cuanto más importante sea el objeto del acuerdo, mayor debe ser el cuidado en su formación.

La integración latinoamericana no necesita menos derecho. Necesita más. Necesita acuerdos claros, Estados que sepan cuándo están jurídicamente obligados, Congresos que puedan deliberar y Cortes que puedan ejercer sus competencias.

La Constitución no pretende impedir que Colombia se integre con sus vecinos. Pretende asegurar que cuando Colombia se comprometa internacionalmente, lo haga el Estado colombiano y no solamente un gobierno.

*Walter Arévalo-Ramírez.
Universidad del Rosario.