Roberto Ruiz Díaz Labrano*

La primacía, junto con la aplicación directa del derecho comunitario, constituyen los pilares fundamentales de interpretación y aplicación del derecho comunitario. Como principio no se encuentran expresos en normas contenidas en los Tratados, es producto de la interpretación que hiciera el Tribunal de Justicia de la CEE sobre la posición del derecho comunitario frente al derecho interno de los Estados Miembros.

El Tribunal construyó el principio por vía jurisprudencial partiendo del caso Van Gend en Loos (1963) en el que sostuvo que el derecho comunitario constituye “un nuevo ordenamiento jurídico de derecho internacional, en beneficio del cual los Estados han limitado, aunque en ámbitos restringidos, sus derechos soberanos, y cuyos sujetos son no solo los Estados miembros, sino también sus nacionales” y luego con el caso Costa c. ENEL (1964) dio otro paso fundamental, el nuevo ordenamiento, por su propia naturaleza, no puede ser desplazado por normas nacionales posteriores, incluidas las constitucionales.

El proceso de este reconocimiento fue apuntado a través del caso Simmenthal II (1978), en que se expuso de que el juez nacional tiene la obligación de inaplicar de oficio toda norma interna contraria al derecho UE, sin esperar su derogación ni plantear cuestión de inconstitucionalidad. Posteriormente, en el caso Factortame (1990) el TJUE fue aún más lejos, dispuso que el juez nacional puede suspender cautelarmente una ley nacional que presuntamente viola el derecho europeo, aunque ello sea imposible en su derecho interno.

Estos principios, en especial el de primacía, implica una subordinación del derecho interno al derecho comunitario, lo que fue aceptado por los Estados Miembros, pero no respecto a las Constituciones Nacionales y de la postura de los mismos se produjeron tensiones respecto al alcance de la supremacía o primacía. Este planteamiento proviene del Tribunal Constitucional Federal alemán, al indicar que en la medida en que la Unión Europea no garantice protección equivalente de los derechos fundamentales, el BVerfG se reserva la competencia de controlar el derecho europeo.

Por su parte Italia lo planteó de forma más directa argumentando los controlimiti, es decir que los principios supremos del ordenamiento constitucional son infranqueables incluso para el derecho proveniente de la Unión Europea. A su vez, el Tribunal Constitucional español,[1] reconoció la primacía, pero subordinada a la Constitución como norma última, por lo que reconocen la primacía como regla general, pero se reservan un núcleo fundado en la soberanía constitucional.

El Tribunal Supremo danés (Højesteret) planteó una cuestión que dejó latente la tensión sobre la primacía al sostener que Dinamarca solo transfirió a la UE las competencias expresamente autorizadas en la Constitución danesa y que por tanto el Højesteret se reserva el derecho de controlar si las instituciones europeas actúan dentro de esas competencias y en caso de actos ultra vires manifiestos, el derecho danés debe prevalecer.

En el caso Ajos (2016) el Højesteret aplicó su doctrina en un caso concreto, el TJUE había resuelto que un principio general del Derecho de la UE el de no discriminación por edad, debía aplicarse en un litigio entre privados, desplazando una norma danesa. El Tribunal Supremo danés se negó a seguir esa interpretación, argumentando que el Tribunal Europeo había expandido sus competencias más allá de lo autorizado por los tratados y por tanto aplicó la ley danesa, contradiciendo expresamente al TJUE se considera que se trata de un desacuerdo de buena fe sobre los límites competenciales, no un intento de eludir controles democráticos.

Estas tensiones se reavivaron con el caso Weiss (2020) en el cual el BVerfG por primera vez declaró ultra vires – más allá de sus poderes – una sentencia del TJUE relacionado al programa de compra de bonos del BCE, [2] rompiendo abiertamente la obligatoriedad del reenvío prejudicial. Como respuesta el TJUE reafirmó que ningún tribunal nacional puede controlar la validez de sus sentencias.

El Reglamento General de Protección de Datos (RGPD), con Schrems I (2015)[3] y Schrems II (2020),[4] sostienen que la primacía también opera frente a las transferencias de datos transatlánticas y que el derecho europeo de protección de datos prevalece sobre los acuerdos con Estados terceros cuando no garantizan protección equivalente.

Los Tribunales Constitucionales nacionales de los Estado Miembros de la UE no aceptan una primacía forma incondicionada por lo que el BVerfG se reserva la competencia de controlar el derecho europeo. El Tribunal Constitucional Federal alemán que construyó la doctrina Solange que tuvo dos etapas Solange I [5] argumentando que mientras que la UE no garantice protección equivalente de los derechos fundamentales se reserva el derecho de revisión constitucional y Solange II (1986), en cuanto a la cooperación y presunción de respeto. El Tribunal Constitucional,[6] aclaró y preciso su doctrina, en el sentido de que se abstendría de ejercer su jurisdicción para revisar la compatibilidad de las normas europeas con la Constitución alemana, siempre y cuando la UE mantuviera este estándar.

Italia desarrolló los controlimiti, los principios supremos del ordenamiento constitucional son infranqueables incluso para el derecho UE. El Tribunal Constitucional español, en la DTC 1/2004, admitió la primacía, pero la subordinó a la Constitución como norma de interpretación final. Todos estos sistemas reconocen la primacía como regla general, pero se reservan un núcleo de soberanía constitucional.

Posteriormente en la denominada crisis polaca y húngara la cuestión sobre la primacía adquirió dimensión política, la tensión se puede sintetizar en que el TJUE en sus sentencias defiende una primacía absoluta como condición de existencia de la UE. Los tribunales constitucionales nacionales de Alemania, Polonia, Rumanía, España, Hungría, no obstante, reivindican un margen de identidad constitucional que ninguna integración puede suprimir, estas posiciones señalan el camino que deberá transitar la primacía del derecho comunitario.

El caso de Polonia, nace como consecuencia de reformas realizadas por el gobierno polaco sobre el poder judicial. Tanto la Comisión Europea y el TJUE consideraron las reformas como contrarios al Derecho de la UE y contra la independencia judicial como principio del Estado de Derecho (art. 19 TUE). El Tribunal de Justicia avaló el mecanismo de condicionalidad el cual permite suspender fondos europeos a los Estados que vulneren el Estado de Derecho.

El Tribunal Constitucional polaco en octubre de 2021, dictó una sentencia por la cual declaró que determinados artículos del Tratado de la UE eran incompatibles con la Constitución polaca y que el TJUE actuó ultra vires al controlar la organización del poder judicial polaco. El TJUE tuvo que recordar al propio Tribunal Constitucional que su jurisprudencia no puede desplazar el derecho europeo para vaciar condenas penales por corrupción.[7]

En la Sentencia del TJUE (Gran Sala/Pleno) del 21 de abril de 2026 en el caso Comisión Europea c. Hungría,[8] es considerado una resolución reciente que implica la extensión de los criterios de primacía sustentados por el TJUE, declaró, por vez primera una violación autónoma del artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE), relativo a los valores fundamentales de la Unión (dignidad humana, igualdad, derechos humanos y respeto a las minorías).[9] El Tribunal determinó que Hungría incumplió sus obligaciones derivadas del Derecho de la Unión.[10]

Esta orientación indica que, en términos de protección de derechos, la Unión Europea a avanzado en precisar los alcances de la soberanía legislativa estatal, la primacía como elemento fundamental del derecho comunitario y en tal sentido a la protección del Estado de Derecho por sus miembros.

La sentencia dictada el 21 de abril de 2026 esta abierta al debate doctrinario sobre estos puntos y constituye una novedad relevante para el análisis de la evolución de la primacía del derecho en la Unión Europea.

[1] En la DTC 1/2004.
[2] El caso Weiss (Asunto C-493/17) fue una resolución histórica del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) del 11 de diciembre de 2018 (aunque tuvo amplias repercusiones y sentencias relacionadas en Alemania hasta 2020). El TJUE validó el Programa de Compra de Activos del Sector Público (PSPP) del Banco Central Europeo (BCE), confirmando que este plan de estímulos masivos respetaba los Tratados de la UE y no excedía sus competencias.
[3] Schrems I (2015): La caída de Puerto Seguro. El primer caso surgió tras las revelaciones de Edward Snowden sobre el acceso masivo de la inteligencia estadounidense (NSA) a datos de ciudadanos europeos. El fallo: El TJUE invalidó el acuerdo Safe Harbor (Puerto Seguro) que permitía a las empresas transferir fácilmente datos personales desde la UE hacia EE. UU. El tribunal determinó que EE. UU. no garantizaba un nivel de protección “esencialmente equivalente” al de las leyes europeas y que las empresas estadounidenses estaban obligadas a entregar datos a las autoridades de EE. UU. sin suficientes garantías judiciales.
[4] Schrems II (2020): La caída del Escudo de Privacidad. Para reemplazar a Puerto Seguro, la Comisión Europea creó el acuerdo Privacy Shield (Escudo de Privacidad) en 2016. Max Schrems volvió a demandar, argumentando que el nuevo marco seguía siendo insuficiente frente a la vigilancia de EE. UU. La resolución del TJUE invalidó el Privacy Shield, la sentencia determinó que si el país de destino no ofrece la protección adecuada, las empresas deben añadir medidas de seguridad adicionales (como el cifrado extremo) caso por caso.
[5] La Doctrina Solange (que significa “en tanto que” o “mientras”) es una construcción jurisprudencial del Tribunal Constitucional Federal Alemán (BVerfG) que establece límites al principio de primacía del Derecho de la Unión Europea frente a la Constitución alemana. El Tribunal marca límites, el Tribunal alemán dictaminó que revisaría los actos de las instituciones europeas. La Corte sostuvo que no aceptaría la primacía europea mientras (solange) el Derecho de la UE no garantizara un estándar de protección de los derechos humanos y fundamentales equivalente al exigido por la propia Constitución Alemana
[6] El Tribunal Constitucional Alemán reconoció que tanto la jurisprudencia como el desarrollo del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ya garantizaban un nivel de protección de los derechos fundamentales equivalente al nacional.
[7] El TJUE condenó las reformas judiciales polacas por violar la independencia de los jueces, condición de posibilidad del propio derecho UE, y el Tribunal de Justicia avaló el mecanismo de condicionalidad que permite suspender fondos europeos a los Estados que vulneren el Estado de derecho (C-156/21 y C-157/21, 2022).
[8] La comisión alegó La Comisión alegó la infracción del Artículo 2 TUE (dignidad humana, igualdad, derechos humanos y respeto a las minorías, los Artículos 1, 7, 11 y 21 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, la libertad de prestación de servicios y las normativas europeas sobre servicios audiovisuales, comercio electrónico y protección de datos.
[9] La controversia surgió por la ley húngara de 2021 denominada de “protección de menores”, que restringía la difusión a menores de contenidos relacionados con la homosexualidad, la identidad de género y la reasignación de sexo en educación, medios audiovisuales, publicidad y otros ámbitos. La Comisión Europea consideró que dicha normativa discriminaba a las personas LGBTI y vulneraba el Derecho de la Unión.
[10] El TJUE concluyó que la normativa: Discriminaba por orientación sexual e identidad de género, vulneraba la dignidad humana, restringía injustificadamente la libertad de expresión y de información, estigmatizaba a las personas LGBTI y contradecía los valores fundacionales de la Unión Europea.

*Roberto Ruiz Díaz Labrano
Doctor en Derecho. Profesor Titular de Derecho de la Integración y de Derecho Internacional Privado en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Asunción. Ex presidente y miembro del Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur. Diplomado en Estudios de la Integración Europea, desarrollado en el Colegio de México. Fundador y Presidente de la European Community Studies Association (ECSA-AL).