Beatriz Campuzano Díaz*

El TJUE, en su Sentencia de 29 de abril de 2025 (Gran Sala), C-181/23, Comisión Europea c. República de Malta, se ha pronunciado sobre un tema conflictivo, como es la concesión de la nacionalidad de un Estado miembro, con la consiguiente obtención de la ciudadanía europea, a cambio de que el solicitante realice determinados pagos o inversiones. Se parte de que la determinación de los modos de adquisición y pérdida de la nacionalidad de un Estado miembro es competencia de cada Estado miembro, si bien el TJUE se ha pronunciado ya, en más de una ocasión, señalando que dicha competencia debe ejercitarse en el respeto al Derecho de la Unión.

El art. 20 TFUE dispone, en su aptdo. 1º, que será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro; y a continuación, en su aptdo. 2º, enumera una serie de derechos, que después se concretan en los arts. 21 y ss. TFUE. Los ciudadanos de la Unión tienen derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, tal como se establece en el art. 21 TFUE y se regula en la Directiva 2004/38/CE. Los ciudadanos de la Unión también están dotados de una serie de derechos políticos, conforme a los arts. 22 y 24 TFUE, con los que se garantiza su participación en la vida democrática de la Unión: derecho a presentar una iniciativa ciudadana, derecho de petición al Parlamento, derecho a recurrir al Defensor del Pueblo, derecho a dirigirse a las instituciones y órganos consultivos de la Unión en cualquiera de las lenguas oficiales, así como derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento y en las elecciones municipales del Estado miembro de residencia, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. La ciudadanía de la Unión también confiere a todo nacional de un Estado miembro, en un tercer país en el que dicho Estado miembro no esté representado, el derecho a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de los demás Estados miembros, en las mismas condiciones que los nacionales de estos, tal como se prevé en el art. 23 TFUE. En definitiva, que la ciudadanía europea conlleva un conjunto amplio e importante de derechos, que han llevado al TJUE a señalar, en reiteradas ocasiones, que el estatuto de ciudadano de la Unión constituye el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros.

En relación con ello, el TJUE afirma que un Estado miembro rompe la confianza mutua en la que se basa la ciudadanía de la Unión, infringiendo el art. 20 TFUE y el principio de cooperación leal entre la Unión y los Estados miembros, que consagra el art. 4.3 TUE, cuando establece y aplica un programa de naturalización basado en un procedimiento transaccional, en virtud del cual concede esencialmente la nacionalidad de dicho Estado y, por tanto, la condición de ciudadano de la Unión, a cambio de pagos o de inversiones predeterminados. Tal forma de actuar, señala el TJUE, se asemeja a una comercialización de la concesión del estatuto de nacional de un Estado miembro y, por extensión, de la Ciudadanía de la Unión.

Estas consideraciones se realizan a propósito del programa de ciudadanía para inversores de 2020 de la República de Malta. El carácter transaccional de este Programa deriva, en opinión del TJUE, de que los pagos o las inversiones por importes mínimos predeterminados tienen un protagonismo decisivo, sin que los argumentos esgrimidos por la República de Malta, como veremos seguidamente, le llevaran a apartarse de esta conclusión.

Así, frente al requisito relativo a una residencia legal de una duración mínima en Malta, antes de la concesión de la nacionalidad, el TJUE señala que no se trata realmente de una residencia efectiva en territorio maltés, pues solo se exige la presencia física del solicitante en el momento de la recogida de datos biométricos para obtener el permiso de residencia y de la prestación del juramento de fidelidad. Se constata, además, la diferencia entre el programa de ciudadanía para inversores de 2020 y el procedimiento de naturalización ordinaria, para el que se requiere una residencia efectiva significativamente más larga en Malta.

En defensa del programa de ciudadanía para inversores de 2020, la República de Malta se refiere a que existe un procedimiento de control de la admisibilidad de solicitantes, cuyo objeto es realizar determinadas comprobaciones en relación con dicha persona, sus relaciones comerciales y empresariales, su exposición política, la fuente de su patrimonio, su reputación… Pero, en opinión del TJUE, ello tiene por objeto que la aplicación del Programa no menoscabe determinados objetivos de interés público de la República de Malta, en particular la seguridad pública y la seguridad nacional de dicho Estado miembro, así como su imagen interna y externa, sin desvirtuarse por ello tampoco el carácter transaccional del Programa.

Por otra parte, ningún elemento de los autos remitidos al TJUE permite considerar que el programa de ciudadanía para inversores de 2020 prevea un examen específico y concreto de la pertinencia de determinadas inversiones para acreditar la realidad y la intensidad de los vínculos entre un solicitante y la República de Malta, o para permitir el desarrollo de tales vínculos con ese Estado miembro.

Y a todo lo señalado se añade que de los extractos de sitios web de agentes autorizados, que promueven el programa de ciudadanía para inversores de 2020, se desprende que dicho programa ofrece a los solicitantes potenciales el “derecho a residir, estudiar y trabajar en cualquiera de los veintisiete países de la Unión”, así como a determinados familiares. En definitiva, que el programa se presenta públicamente como un programa de naturalización que ofrece principalmente las ventajas derivadas de la ciudadanía de la Unión, en particular el derecho a circular y residir libremente en los demás Estados miembros.

Como vemos, en este caso se combina la competencia de la República de Malta para la concesión de la nacionalidad, pero vinculada atractivo que supone la ciudadanía europea, lo cual lleva al TJUE a concluir que este Estado miembro ha incumplido el art. 20 TFUE y el art. 4.3 TUE. Como señalábamos al comenzar esta nota, los modos de adquisición y pérdida de la nacionalidad de los Estados miembros son competencia de cada uno de ellos, su bien debe ejercitarse en el respeto al Derecho de la Unión. El TJUE viene a requerir en esta Sentencia que el solicitante tenga un vínculo real y efectivo con el Estado miembro que le concede la nacionalidad, para evitar una comercialización de la ciudadanía europea.

*Beatriz Campuzano Díaz
Profesora titular en la Universidad de Sevilla