Danilo García Cáceres*

No cabe duda que el 2024 ha sido un año de muchos cambios en Ecuador, desde el mes de enero en que, Daniel Noboa actual presidente de este pequeño gran Estado ubicado en las costas del pacífico de América del sur declaró el conflicto interno armado en el país debido a la escalada de violencia[1]. Efectivamente, el proyecto gubernamental se orientó a impulsar un referendo y consulta popular el pasado 21 de abril de 2024, mismo que permitiría al ejército ecuatoriano participar en la seguridad interna y apoyar a la Policía Nacional, entre otras cosas.

La consulta popular y el referendo del pasado domingo 21 de abril de 2024 contempló 11 preguntas con temas desde seguridad interna, colaboración interinstitucional, lucha contra el terrorismo, hasta temas menos entendibles por los ciudadanos comunes, pero más interesantes y necesarios para el Estado como el Arbitraje internacional[2].

En este sentido, luego de esta fiesta democrática, los resultados definitivos se conocieron al día siguiente, mismos que de acuerdo al Consejo Nacional Electoral (CNE), parte de uno de los cinco poderes con los que cuenta en Ecuador (de acuerdo a su Constitución de 2008)[3], se confirmó que el “Sí” ganó en nueve de las 11 preguntas planteadas en la consulta popular y referendo. El No gana en las preguntas D y E, que se refieren al arbitraje internacional y el trabajo por horas[4].

1. Camino hacia el cumplimiento de la voluntad popular de las ecuatorianas y los ecuatorianos

Tal como lo preguntó con total acierto CNN en español el 22 de abril de 2024, cabe preguntarse ¿Qué sigue para Ecuador tras la consulta popular y el referendo en el que se aprobaron 9 de las 11 propuestas de Noboa?[5]

De acuerdo a los lineamientos constitucionales en el sistema jurídico en Ecuador, estas propuestas requerirán procedimientos jurídicos posteriores muy específicos para su total vigencia y ejecución.

Ahora bien, se debe puntualizar que ocho de las nueve preguntas donde ganó el “Sí” deberán pasar obligatoriamente por la función legislativa ecuatoriana, es decir, por la Asamblea Nacional para poder adaptar o concordar la normativa legal, dado que la falta de este procedimiento acarrearía la inaplicabilidad total de estos mandatos. Entonces, la pregunta es ¿qué tan aplicable es el mandato popular en Ecuador?

2. ¿Fusión entre Fuerzas Armadas y Policía Nacional o habilitación indirecta para que actúen juntos?

Haciendo referencia al Referendo constitucional, específicamente sobre el apoyo d las Fuerzas armadas (FFAA) a la Policía Nacional del Ecuador (PNE), luego de todo un proceso jurídico previo, al final deberá mediar un decreto ejecutivo en el cual se decrete dicha necesidad a través de un informe del Consejo de Seguridad Pública y del Estado.
Entendámoslo con la siguiente explicación:

Para ello es oportuno recordar lo que decía la pregunta a este propósito.
¿Está usted de acuerdo con que se permita el apoyo complementario de las Fuerzas Armadas en las funciones de la Policía Nacional para combatir el crimen organizado, reformando parcialmente la Constitución?

La pregunta no fue sacada de una caja de pandora, sino que se trata de una enmienda constitucional que quedó aprobada por la Asamblea Nacional de este país latinoamericano en diciembre de 2023, el mismo que para su efectiva implementación requería la realización del referendo del 21 de abril. Ahora bien, luego del referendo el una mayoría aplastante de votantes aprobó este plan, con más del 72.24%[6]. No obstante, este apoyo no es automático, por más ipso-jure, sino que el anexo de la pregunta dispuso un plazo de 200 días para que la Asamblea Nacional del Ecuador apruebe el marco jurídico que fije los parámetros de ese apoyo complementario. Entonces, sabiendo toda la lucha política y en ocasiones politiquera que reina en la actual función legislativa en Ecuador, nuevamente la pregunta es ¿qué tan aplicable es el mandato popular en Ecuador?

Siendo optimistas en lo que refiere a las reformas jurídicas, característica de los ecuatorianos, de llegar a materializarse efectivamente este cambio, claro que las FFAA podrán brindar asistencia a la Policía Nacional del Ecuador, sin embargo, se debe ser categórico en el análisis ya que dicho apoyo no será una carta blanca d acciones comunes, ni mucho menos una fusión institucional, sino que, las funciones de coordinación estarán subordinadas a las disposiciones del presidente de la República; y, las tareas complementarias se ceñirán a los delitos de narcotráfico, lavado de activos, tráfico de armas y de personas, terrorismo, minería ilegal, extorsión, intimidación y delincuencia organizada.

Además, dicho apoyo se dará en ciertas acciones previamente articuladas y preestablecidas, es decir, que el apoyo complementario se activa cuando el presidente de la República, previa solicitud del comandante general de la Policía, convoque al Consejo Nacional de Seguridad Pública y del Estado (COSEPE) para elaborar un “informe motivado” que determine la pertinencia, casos y ámbitos de actuación de los militares. De esta forma, a posteriori del informe motivado, el presidente de la República suscribirá un decreto disponiendo el apoyo de las Fuerzas Armadas.

3. Extradición de ecuatorianos: entre el referendo y una necesidad jurídica

Este tema de tanta importancia para el Ecuador también generó mucha expectativa en Ecuador, toda vez que existen 6 instrumentos jurídicos de Derecho Internacional Público, con varios países de América y 16 Tratados Bilaterales de los que Ecuador forma parte y en los que se fundamente esta institución jurídica de Derecho internacional, en virtud de la cual, un Estado entrega a otro Estado a una persona que se encuentra en el territorio del primero y que es reclamada por el segundo para su juzgamiento en materia penal o para el cumplimiento de una sentencia de este carácter ya dictada.

La expectativa también se generó porque en Ecuador actualmente está vigente la extradición “activa” más no la extradición “pasiva” que se encuentra prohibida por mandato constitucional[7].

Es decir, la función judicial en Ecuador puede pedir la entrega de un nacional o extranjero a territorio ecuatoriano para ser procesado. No obstante, con la reforma aprobada se establece “la extradición de ecuatorianos a suelo extranjero, la conocida “extradición pasiva”,

Recordemos que la pregunta a este particular indicaba lo siguiente :
¿Está usted de acuerdo con permitir la extradición de ecuatorianos, con las condiciones, requisitos, restricciones e impedimentos establecidos en la Constitución, los instrumentos internacionales y en la ley, enmendando la Constitución y reformando las leyes?

Luego de la consulta ahora corresponde al Legislativo ecuatoriano a reformar la Ley de Extradición, Ley No. 24, publicada en el R.O. No.152 de 30 de agosto del 2000, que articula el proceso de Extradición.

No obstante, cabe puntualizar que el Derecho internacional público es necesario el Acuerdo de voluntades soberanas de los Estados, es decir, que para la efectiva aplicación de este mandato soberano ecuatoriano y poder extraditar a ecuatorianos (pasiva) será necesario que existan convenios de extradición entre el Ecuador y el país requirente.

No olvidemos sin embargo que el anexo de la pregunta del referendo que permite este cambio menciona que, la extradición se llevará a cabo con la condición sine qua non “que no se aplique la pena de muerte y tratos inhumanos, crueles o degradantes”.
El anexo de la pregunta aprobada en el Referendo contiene el nuevo texto constitucional y dispone a la Asamblea Nacional del Ecuador que debe reformar la Ley de Extradición, sin embargo no señala ningún término o plazo, por lo que nuevamente la pregunta es : ¿qué tan aplicable es el mandato popular en Ecuador?

4. Lo que debemos conocer sobre las judicaturas especializadas en materia constitucional

En los últimos años en Ecuador se ha visto cómo algunos abogados en contubernio muchas veces de algunos jueces y funcionarios públicos han abusado de las “acciones constitucionales de protección o del habeas corpus” para beneficiar a líderes de bandas criminales, “políticos en desesperada situación judicial” o presos con sentencias en firme, quienes intentan eludir la justicia ecuatoriana. Frente a ello, el tema de las judicaturas especializadas en materia constitucional fue muy importante, y para analizarlo debemos recordar que es lo que decía la pregunta:

¿Está usted de acuerdo con el establecimiento de judicaturas especializadas en materia constitucional, tanto en primera como en segunda instancia, para el conocimiento de las garantías jurisdiccionales que les corresponda, enmendando la Constitución y reformando la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional?

En anexo de esta pregunta señaló que “ha producido que jueces que no tienen formación en materia constitucional se distraigan de los casos que sí son de su ámbito de especialidad”[8]. Con ello, se trata de sean jueces especializados en materia constitucional quienes de manera exclusiva y excluyente definan la pertinencia o no de estas acciones dentro de su jurisdicción.

Nuevamente, la propuesta fijó un plazo para que se ejecuten las reformas y se cree la infraestructura adecuada, en esta ocasión se fijó un año para que el Estado pueda articularlo. Por lo tanto, la Asamblea Nacional deberá reformar la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional.

No cabe duda que la gran conclusión es: ¿qué tan aplicable es el mandato popular en Ecuador?

[1] Bajo el Decreto Ejecutivo 111 del 9 de enero de 2024, el presidente Daniel Noboa reconoció la existencia de un conflicto armado interno. El decreto establece como causal adicional al estado de excepción, declarado mediante Decreto Ejecutivo 110 del 8 de enero de 2024.
[2] García D. “La consulta popular y referendo de 2024 en Ecuador, entre ideología y poder”, Bridge Watch Project, Portugal, publicado el 21 de abril de 2024.
[3] Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial 449 de 20-oct-2008. Art. 217.- La Función Electoral garantizará el ejercicio de los derechos políticos que se expresan a través del sufragio, así como los referentes a la organización política de la ciudadanía.
La Función Electoral estará conformada por el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral. Ambos órganos tendrán sede en Quito, jurisdicción nacional, autonomías administrativa, financiera y organizativa, y personalidad jurídica propia. Se regirán por principios de autonomía, independencia, publicidad, transparencia, equidad, interculturalidad, paridad de género, celeridad y probidad.
[4] Consultado en línea el 24 de abril de 2024. Datos oficiales del CNE: https://www.cne.gob.ec/referendum-y-consulta-popular-2024/
[5] Disponible en línea : https://cnnespanol.cnn.com/2024/04/22/ecuador-que-sigue-consulta-popular-referendo-orix/
[6] Consejo Nacional Electoral del Ecuador, disponible en línea: https://www.cne.gob.ec/referendum-y-consulta-popular-2024/
[7] Constitución del Ecuador, Registro Oficial 449 de 20-oct-2008. Art. 79.- En ningún caso se concederá la extradición de una ecuatoriana o ecuatoriano. Su juzgamiento se sujetará a las leyes del Ecuador. Concordancias: CODIGO DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO SANCHEZ DE BUSTAMANTE, Arts. 344
[8] Consejo Nacional Electoral. Disponible en línea: https://www.cne.gob.ec/papeleta-electoral/

*Danilo García Cáceres
Profesor titular de Derecho internacional público en la Universidad Central del Ecuador; y, en la Universidad Internacional UISEK.