Carla Lerin* and Manuela Thomé da Cruz Bunn**
Cláusulas democráticas são instrumentos de direito internacional, criados por organizações internacionais, com objetivo de sancionar possíveis rupturas com a ordem democrática de seus Estados-membros. Em regra, essas cláusulas costumam condicionar a entrada e a permanência dos Estados em organizações internacionais à manutenção de seus regimes democráticos, além de, por vezes, fazer o mesmo com relação à vigência de tratados internacionais.
Portanto, o objetivo central desta cláusula é gerar “uma obrigação de direito internacional vinculada à organização política de um Estado” [1], de forma a garantir que dentro daquela organização ou tratado internacional, todos seus Estados-membros compartilhem de um mesmo regime: o democrático. A importância desse mecanismo está vinculado ao fato de que essa obrigação não existe por si mesma no direito internacional, uma vez que esse permite que a organização política de um estado seja de sua competência interna.
Nesse sentido, as cláusulas democráticas representam hoje um artifício comum em organizações e tratados internacionais, principalmente aqueles que objetivam uma integração e cooperação significativa entre seus membros. Assim, pode-se verificá-la em organizações como a Organização dos Estados Americanos (OEA), a União Africana, o Mercosul, e a União Europeia (UE). Esses dois últimos, em específico, terão suas cláusulas analisadas e comparadas, a fim de que seja possível destacar suas semelhanças e diferenças. Além disso, uma posterior análise de casos onde as cláusulas democráticas foram invocadas será feita, de forma a destacar como se deu o procedimento na prática.
A cláusula democrática vigente na União Europeia, portanto, está localizada no art 7o do Tratado da União Europeia (TUE), descrita da seguinte forma:
1. Sob proposta fundamentada de um terço dos Estados-Membros, do Parlamento Europeu
ou da Comissão Europeia, o Conselho, deliberando por maioria qualificada de quatro quintos dos seus membros, e após aprovação do Parlamento Europeu, pode verificar a existência de um risco manifesto de violação grave dos valores referidos no artigo 2o por parte de um Estado-Membro. Antes de proceder a essa constatação, o Conselho deve ouvir o Estado-Membro em questão e pode dirigir-lhe recomendações, deliberando segundo o mesmo processo.
O Conselho verificará regularmente se continuam válidos os motivos que conduziram a essa constatação.
2. O Conselho Europeu, deliberando por unanimidade, sob proposta de um terço dos Estados-Membros ou da Comissão Europeia, e após aprovação do Parlamento Europeu, pode verificar a existência de uma violação grave e persistente, por parte de um Estado-Membro, dos valores referidos no artigo 2o, após ter convidado esse Estado-Membro a apresentar as suas observações sobre a questão.
3. Se tiver sido verificada a existência da violação a que se refere o número 2, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, pode decidir suspender alguns dos direitos decorrentes da aplicação dos Tratados ao Estado-Membro em causa, incluindo o direito de voto do representante do Governo desse Estado-Membro no Conselho. Ao fazê-lo, o Conselho terá em conta as eventuais consequências dessa suspensão nos direitos e obrigações das pessoas singulares e coletivas.
O Estado-Membro em questão continuará, de qualquer modo, vinculado às obrigações que lhe incumbem por força dos Tratados.
4. O Conselho, deliberando por maioria qualificada, pode posteriormente decidir alterar ou revogar as medidas tomadas ao abrigo do número 3, se se alterar a situação que motivou a imposição dessas medidas.
5. As regras de votação aplicáveis, para efeitos do presente artigo, ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu e ao Conselho são estabelecidas no artigo 354 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Dessa forma, é possível destacar quanto ao instrumento analisado da UE a característica de perigo iminente, mas ainda não concreto, de violação do Estado Democrático. Isso está claro quando a escolha terminológica foi de “risco manifesto de violação grave”. Ou seja, muito menos do que a efetiva abolição ou violação do Rule of Law, o risco já se faz suficiente para que procedimentos e possíveis sanções sejam realizados. Além disso, a violação precisa de gravidade, circunstância que se mostra fundamental para a instauração do procedimento.
Outra característica a ser destacada é a triplicidade de instituições que devem agir durante o procedimento. Os Estados-membros ou a Comissão Europeia devem propor o procedimento, o Parlamento Europeu precisa aprovar a instauração e só assim o Conselho Europeu poderá de fato realizar sua análise. Essa análise, ainda, contará com a defesa (ou observações sobre questão) do Estado-membro acusado de violar a cláusula democrática, o que pode ser considerado mais uma circunstância própria da cláusula desta Organização.
Ainda se faz necessário destacar que durante o procedimento, o Conselho Europeu pode suspender alguns dos direitos do Estado-membro que supostamente está violando a cláusula, apesar de este ainda estar vinculado às obrigações impostas a si pelos Tratados da UE de que é parte.
Com relação à cláusula democrática vigente no Mercosul, essa tem sua origem após a tentativa de golpe sofrida no Paraguai, contra o presidente Juan Carlos Wasmosy, em 1996. Ela foi estabelecida inicialmente na Declaração de São Luís sobre o Compromisso Democrático, que posteriormente originou o Protocolo de Ushuaia sobre o Compromisso Democrático no Mercosul, Bolívia e Chile, vigente até hoje, e que conferiu o status inequívoco de obrigação jurídica ao compromisso democrático dentro do Mercosul.[2]
Dentre os 10 artigos que compõem o Protocolo, os que dispõem e caracterizam propriamente a cláusula democrática são os seguintes:
Artigo 1º: A plena vigência das instituições democráticas é condição essencial para o desenvolvimento dos processos de integração entre os Estados Partes do presente Protocolo.
Artigo 2º: O presente Protocolo se aplicará às relações que decorram dos respectivos Acordos de Integração vigentes entre os Estados Partes do presente Protocolo, no caso de ruptura da ordem democrática em algum deles.
Artigo 3º: Toda ruptura da ordem democrática em um dos Estados Partes do presente Protocolo implicará a aplicação dos procedimentos previstos nos artigos seguintes.
Artigo 4º: No caso de ruptura da ordem democrática em um Estado Parte do presente Protocolo, os demais Estados Partes promoverão as consultas pertinentes entre si e com o Estado afetado.
Artigo 5º: Quando as consultas mencionadas no artigo anterior resultarem infrutíferas, os demais Estados Partes do presente Protocolo, no âmbito específico dos Acordos de Integração vigentes entre eles, considerarão a natureza e o alcance das medidas a serem aplicadas, levando em conta a gravidade da situação existente.
Tais medidas compreenderão desde a suspensão do direito de participar nos diferentes órgãos dos respectivos processos de integração até a suspensão dos direitos e obrigações resultantes destes processos.
Artigo 6º: As medidas previstas no artigo 5º precedente serão adotadas por consenso pelos Estados Partes do presente Protocolo, conforme o caso e em conformidade com os Acordos de Integração vigentes entre eles, e comunicadas ao Estado afetado, que não participará do processo decisório pertinente. Tais medidas entrarão em vigor na data em que se faça a comunicação respectiva.
Artigo 7º: As medidas a que se refere o artigo 5º aplicadas ao Estado Parte afetado cessarão a partir da data da comunicação a tal Estado da concordância dos Estados que adotaram tais medidas de que se verificou o pleno restabelecimento da ordem democrática, o que deverá ocorrer tão logo o restabelecimento seja efetivo.
É notório que há diferenças entre essa cláusula e a supra comentada cláusula da UE, a começar pela inexistência de órgãos da Organização Internacional para instaurar e prosseguir com o procedimento. Nesse caso, o procedimento é feito por consultas entre os Estados-membros que não estão supostamente rompendo com a ordem democrática e entre eles e o que está. Dessa forma, o procedimento realizado no Bloco da sul-americano de mostra institucionalizado ao mínimo, o que confere, por óbvio, maior flexibilidade e poder decisório aos seus Estados-parte do que no caso europeu.
Por outro lado, uma semelhança entre as cláusulas aqui analisadas é a possibilidade de perda ou suspensão de direitos e obrigações do Estado a violar o Rule of Law, apesar dessa decisão vir de Estados-parte no caso do Mercosul, enquanto na UE parte do Conselho Europeu, como já destacado.
Outra diferença significativa, talvez a mais relevante, é a ausência de requisito de gravidade quanto à ruptura ou violação da ordem democrática no caso do Mercosul. Essa, que é uma das circunstâncias fundamentais para que seja considerada violada a cláusula democrática europeia, neste caso não se faz necessária. Na verdade, a gravidade é ponto de análise aqui apenas para determinar a “dosimetria da pena”, ou seja, em uma etapa já bem avançada do procedimento.
Portanto, por mais que tenham o mesmo objetivo, condicionar a permanência no bloco à manutenção do Estado Democrático de Direito, de forma a garantir que as relações mais íntimas dos Estados-parte sejam entre Estados onde vige o Rule of Law, fica evidente que as organizações analisadas têm cláusulas democráticas com procedimientos distintos. Nesse sentido, procura-se destacar algumas diferenças práticas que já ocorreram com relação à violação da cláusula nos dois blocos, também a fim de destacar suas diferenças e semelhanças.
A cláusula democrática da União Europeia e o caso Polônia
A primeira ativação da cláusula democrática na UE se deu contra a Polônia no ano de 2017, após dois anos de diálogo infrutífero entre a Comissão Europeia e o Estado-membro polonês.
Neste caso, o governo polonês havia formulado uma proposta para reformar o poder judiciário no país. Nesta reforma, o parlamento polonês passaria a nomear membros do Conselho Nacional do Judiciário, competência que antes era de iniciativa do próprio judiciário. Isto por sua vez, geraria um aumento demasiado da influência do poder legislativo sob o judiciário, pondo em risco a separação de poderes. Ademais, a reforma também diminuiria a idade de aposentadoria dos Juízes da Suprema Corte Polonesa, gerando uma troca de dois quintos do corpo de juízes da Corte.
No entanto, apesar da ativação inicial da cláusula, a Polônia não chegou a ser suspensa da UE, a qual aplicou o artigo 7º do TUE apenas em suas etapas iniciais.
Por esta razão, em maio de 2022, os membros do Parlamento Europeu instaram o Conselho e a Comissão Europeia a tomarem maiores ações contra o esfacelamento dos valores europeus na Polônia e também na Hungria.
A cláusula democrática da União Europeia e o caso Hungria
No caso Húngaro, a ativação do artigo 7º do TUE se deu em 2018, ano em que o parlamento aprovou, por dois terços de seus membros presentes, uma “moção de censura” devido à ameaça ao Estado de Direito na Hungria. Para o Parlamento, as ações da Hungria trouxeram um risco de violação grave dos valores da UE, o que impactaria diretamente no processo de integração europeu e nos direitos fundamentais dos cidadãos da UE.
Dentre as ações da Hungria destacadas pelo Parlamento estão: a violação à liberdade de expressão e de associação, ameaça à independência do poder judiciário, atos contrários aos direitos de migrantes e refugiados.
Posteriormente à decisão do Parlamento, o Conselho Europeu foi convocado a seguir com a verificação da existência do risco de violação e formular recomendações ao governo da Hungria. Ainda, em maio de 2022, os membros do Parlamento, fizeram um apelo ao Conselho para que o mesmo aja de forma concreta em relação aos atos do governo Hungáro, ressaltando que o art. 7.º, n.º 1 do TUE não exige unanimidade entre os Estados-membros para identificar um risco de violação grave de valores da UE, nem para a emissão de recomendações e prazos. Afirmaram ainda que o atraso no andamento da aplicação do artigo 7º equivaleria a uma violação do princípio do Rule of Law por parte do próprio Conselho.
Posteriormente, em janeiro de 2024 os Eurodeputados aprovaram uma resolução, com 345 votos a favor, 104 contra e 29 abstenções, manifestando forte preocupação com a deterioração ainda maior da democracia, do Rule of Law e dos direitos fundamentais na Hungria.
O Protocolo de Ushuaia e o caso do Paraguai
O caso do Paraguai foi a primeira vez que se invocou a cláusula democrática no Mercosul, no ano de 2012. A ação se deu em seguida do término da XLIII Cúpula dos Chefes de Estado do Mercosul, quando foi decidido por suspender o Paraguai do Bloco, visto o entendimento pelos demais Estados-parte de que o impeachment do até então presidente do Paraguai, Fernando Lugo, não havia seguido diretrizes democráticas.
Um dos principais argumentos para a invocação da cláusula e consequente suspensão do país sul-americano do Bloco foi a curta duração do processo de impeachment, que durou apenas 48 horas e logo já empossou um novo presidente. Além disso, ficou evidente que tudo se deu em função do presidente “impeachmado” nunca ter conquistado apoio suficiente no Parlamento Paraguaio. Dessa forma, apesar de ter sido considerado legítimo pelo Tribunal Superior Eleitoral do Paraguai, Organizações Internacionais se manifestaram demonstrando entendimentos contrários.
Dessa forma, a maioria dos países do Mercosul entendeu que o Paraguai havia violado a cláusula democrática ao realizar o que consideraram como “golpe de Estado”, o que resultou em sua suspensão do Bloco. Ficou acordado, portanto, por vontade e atividade dos Estados componentes do Bloco, que a suspensão teria fim quando o país restabelecesse o regime democrático. Para tal, os Ministros das Relações Exteriores ficaram responsáveis por fazer consultas periódicas e acompanhar a situação.
Ademais, ressalta-se que as consultas previstas pelo Protocolo de Ushuaia entre os Estados-parte e o Estado que está sendo acusado de romper com o Rule of Law não foram cumpridas, o que põe em questão a decisão de sancionar o Paraguai como foi feito. Apesar disso, considerando que o Protocolo prevê que a sanção poderá variar de acordo com a gravidade da violação, uma vez que foi considerada a violação do Paraguai como a abolição do Estado de Direito através de um golpe de Estado, a simples suspensão do Estado do Bloco pode ser considerada uma consequência bastante branda.
Portanto, por mais que tenha sido um procedimento cercado de muitas críticas e questões não respondidas, o caso do Paraguai é um exemplo prático da execução do Protocolo de Ushuaia. É interessante destacar a possibilidade de relacionar a materialidade das críticas e questionamentos envolvendo esse caso com a mínima institucionalização do procedimento, que é totalmente exercido pelo Executivo dos Estados-parte. Ou seja, a flexibilidade e autoridade que o poder político dos Estados têm pode abrir espaço para decisões não necessariamente coerentes, mas com intenções políticas externas.
O Protocolo de Ushuaia e o caso da Venezuela
Em 2016 o governo venezuelano enfrentava fortes acusações de violações dos direitos humanos, repressão política, manipulação do sistema judiciário e restrições à liberdade de imprensa. Tais acusações deram margem à aplicação do previsto no Protocolo de Ushuaia, o qual estabelece que qualquer alteração substancial da ordem democrática em um Estado membro pode resultar em sua suspensão do Mercosul. O que reflete o compromisso dos países membros com os princípios democráticos e o respeito aos direitos humanos como fundamentos da integração regional.
Com base nestas acusações foi iniciado o procedimento de consultas baseado no Protocolo de Ushuaia contra a Venezuela. A ativação da cláusula democrática ocorreu em algumas etapas. Primeiramente, em abril de 2017, foram realizadas consultas entre o Brasil, a Argentina, o Paraguai e o Uruguai acerca da situação da Venezuela no bloco. Os países consultados divulgaram um comunicado solicitando que a República Bolivariana da Venezuela, tomasse providências concretas para restabelecer a democracia no país, incluindo a observância da separação de poderes, dos direitos humanos e do calendário eleitoral, bem como a libertação de presos políticos.
Em julho de 2017, foi realizada a segunda etapa das consultas, ainda entre o Brasil, a Argentina, o Paraguai e o Uruguai. Nesta fase, os 4 membros citados, juntamente com o Chile, a Colômbia, a Guiana e o México declararam novamente a necessidade de a Venezuela cumprir com instado nas primeiras consultas. A Venezuela, por sua vez, refutou a realização das consultas sob a cláusula democrática.
Posteriormente, em agosto de 2017, o Brasil, a Argentina, o Paraguai e o Uruguai publicaram uma decisão que suspendia a Venezuela do Mercosul, com base no Protocolo de Ushuaia.
Este processo, diferentemente do ocorrido em 2012, seguiu o devido processo legal, diluindo as consultas em um período de tempo maior, além de realizá-las entre si e com o Estado que seria afetado. Houve também o registro escrito de todas as consultas entre os Estados partes do Mercosul. Desta forma, este caso também demonstra a aplicação prática da cláusula democrática.
Conclusão
Diferentemente dos casos encontrados no Mercosul, a UE não suspendeu a participação de nenhum de seus Estados-membros sob o argumento de violação à cláusula democrática, restando este mecanismo como o último recurso a ser aplicado em desfavor de algum Estado-membro. Além disso, é possível perceber que as diferenças aqui elencadas das duas cláusulas analisadas repercutem e geram, na prática de sua invocação, também situações bastante distintas.
Nesse sentido, talvez a maior dessas diferenças, quando analisadas nos casos práticos, seja a quem compete realizar o procedimento pós-invocação da cláusula democrática. Isso se deve ao fato de que, no caso da UE, onde a competência está centrada em um órgão institucional supranacional, mostram-se menos desgastes políticos consequentes do próprio procedimento, enquanto no caso do Mercosul esse desgaste é quase inevitável, visto o caráter fortemente político do próprio procedimento.
Por fim, também cabe ressaltar a diferença da necessidade do aspecto da “gravidade” da ameaça ao Rule of Law, que no caso europeu se faz primordial, enquanto no caso sul-americano é utilizado apenas para dosar o peso da sanção.
Bibliografia
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[1][2] Trindade, Otávio A. D. Cançado. A cláusula democrática do MERCOSUL: aspectos jurídicos do argumento diplomático /Otávio A. D. Cançado Trindade. – Brasília, DF: FUNAG, 2021. disponível em: https://funag.gov.br/biblioteca-nova/pdf/mostraPdf/1/1168/clausula_democratica_do_mercosul:_aspectos_juridicos_do_argumento_diplomatico_a. Acesso em: 01/03/2024.
*Carla Lerin
Doutoranda em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), bolsista do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq).
**Manuela Thomé da Cruz Bunn
Graduanda em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina, bolsista do Programa Institucional de Bolsas de Iniciação Científica (PIBIC).
