Observatory on European Studies _ La construcción de la Unión Europea de la Salud y la iniciativa de un tratado general sobre pandemias
Sandra Cecilia Negro*
Luego de la crisis sanitaria mundial, derivada de la pandemia del COVID 19, los Estados, los esquemas de integración regional y las organizaciones internacionales reaccionaron adoptando decisiones de carácter nacional, instrumentando otras a nivel regional y a la vez, instando a la cooperación internacional conscientes de la necesidad de soluciones globales para enfrentar la emergencia sanitaria internacional actual y otras que, según previsiones, se reiterarán en el futuro.
Las instituciones de la Unión Europea (UE) contribuyeron -en diversas etapas- desde el año 2020 (véase Documento EUCO 22/20) y durante el transcurso del año 2021- a cimentar los esfuerzos internacionales en pro de un tratado sobre pandemias tanto en el ámbito de la Organización Mundial de la Salud (OMS) como en las reuniones realizadas del G-20.
En noviembre de 2020, en ocasión del Foro de París sobre la Paz, el presidente del Consejo Europeo, Charles Michel había dado a conocer la propuesta de un tratado internacional sobre pandemias.
El sucesivo paso fue dado el 30 de marzo de 2021 cuando veintiséis jefes de Estado y de Gobierno, el presidente del Consejo Europeo y el director general de la OMS se manifestaron positivamente acerca de este tipo de Acuerdo.
El 20 de mayo de 2021, el Consejo de la Unión Europea adoptó la Decisión para apoyar el inicio de las negociaciones sobre un tratado internacional para la lucha contra las pandemias.
En la I Cumbre Mundial de la Salud, realizada el 21 de mayo de 2021, la presidenta de la Comisión Europea Ursula von der Leyen destacó el inicio de una fase de la política sanitaria mundial sobre la base del multilateralismo y de la cooperación internacional.
El 24 de mayo de 2021, la OMS- en el marco de la 74° Asamblea Mundial de la Salud-(véase Documento WHA74(16), apoyó el establecimiento de un proceso para la elaboración de un Convenio Marco de la OMS sobre Preparación y Respuesta frente a las Pandemias. En consonancia con el objetivo de una arquitectura internacional más sólida, este nuevo tratado se basará en el Reglamento Sanitario Internacional (RSI) y tendrá como objetivo principal fomentar un enfoque internacional para reforzar las capacidades nacionales, regionales y mundiales ante nuevas pandemias. De esta manera la estrategia se concentraría en torno a incrementar la capacidad internacional para mejorar los sistemas de alerta, la investigación, la producción y distribución local, regional e internacional de las denominadas contramedidas médicas y de salud pública, (tales como vacunas). Asimismo, el tratado contemplará los principios de transparencia y de responsabilidad compartida. Y se inscribirá en el enfoque de “una salud” utilizado desde inicios del siglo XXI. El mencionado “one health” (ratificado en el punto 6 de la G20 Rome Leader´s Declaration) implica que la salud humana y la sanidad animal son interdependientes, están vinculadas a los ecosistemas en los cuales coexisten y es impulsado por la OMS, la Organización Mundial de Sanidad Animal-OIE- y la FAO.
Los próximos pasos, tendrán lugar en la reunión extraordinaria de la Asamblea de la Salud, que se realizará entre el 29 de noviembre y el 1 de diciembre de 2021.La convocatoria se realizará para evaluar el informe elaborado por el Grupo de trabajo de la OMS acerca de las ventajas del mencionado convenio y de resultar favorable, establecerá un proceso intergubernamental para redactar y negociar dicho instrumento. En la declaración adoptada el 31 de octubre por los líderes del G20, se ratificó el compromiso- a nivel multilateral -en cuanto a la consideración de un instrumento o acuerdo en materia de prevención y de respuesta a las pandemias.
En igual sentido, las conclusiones del Consejo Europeo alcanzadas en fecha 22 de octubre de 2021, ratificaron que en la lucha contra el COVID-19 y para prevenir nuevas pandemias, su compromiso con el esfuerzo en el marco de la OMS por un nuevo Tratado en la materia.
La cooperación en materia de salud en el ámbito regional- en particular, en la Unión Europea-demostró que los organismos regionales pueden proporcionar los marcos regulatorios e institucionales que permitan armonizar políticas y definir estrategias -a nivel regional- y fortalecer la implementación de políticas nacionales.
Ante la crisis sanitaria del COVID-19, las medidas ad hoc con arreglo a los procedimientos de urgencia adoptadas por la UE pueden observarse en una página web específica de EUR-Lex, así como en la página web de respuesta al coronavirus de la Comisión
Si bien el Tratado de Maastricht (1992), introdujo la salud pública creando una base jurídica clara para la adopción de medidas y el Tratado de Ámsterdam de 1997 reforzó las posibilidades de acción de la UE, son los Estados miembros quienes conservan la competencia primaria en cuestiones de salud.
Sucesivamente, la UE fue adoptando medidas encaminadas a garantizar un nivel alto de protección de la salud humana, así como la cooperación entre los Estados miembros a la luz de amenazas comunes. El denominado enfoque de la Salud en Todas las Políticas (STP), fue instrumentado - a partir de 2009- a través de las disposiciones contempladas en el TUE, el TFUE y en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea («la Carta»), y aspira a integrar los aspectos sanitarios en todas las políticas pertinentes (artículos 9 y 168, apartado 1 del TFUE; Artículo 35 de la Carta).
En este contexto, en noviembre de 2020, la Comisión Europea anunció – a través del discurso sobre el estado de la Unión de la presidenta von der Leyen- el inicio hacia la construcción de la Unión Europea de la Salud. En tal sentido, la Comisión presentó una serie de propuestas para fortalecer el marco de seguridad sanitaria de la UE y reforzar el rol de las agencias en la preparación y respuesta ante las crisis sanitarias, a saber, el Centro Europeo para la Prevención y el Control de Enfermedades (ECDC)-con sede en Estocolmo- y la Agencia Europea de Medicamentos (EMA) -con sede en Amsterdam-. Asimismo, la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas (ECHA)-con sede en Helsinki- y la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA)-con sede en Parma- contribuyen a mejorar la salud de los ciudadanos a través de la evaluación y registro de sustancias químicas (ECHA) y la seguridad alimentaria (inocuidad alimentaria) (EFSA).
Entre las propuestas tendientes a crear un marco de seguridad sanitaria de la UE se debate un nuevo Reglamento sobre amenazas transfronterizas graves para la salud que sirva para preparar ante eventuales pandemias y facilitar la adopción de planes nacionales junto con marcos integrales y transparentes para informes y auditorías. La preparación de planes nacionales sería apoyada por el ECDC y otras agencias de la UE. Los planes serían auditados y sometidos a pruebas de resistencia por parte de la Comisión y las agencias de la UE. A la vez, se creará un sistema de vigilancia integrado y reforzado a nivel de la UE, utilizando inteligencia artificial y las tecnologías de la información. Asimismo, los Estados miembros deberán intensificar la presentación de informes sobre los indicadores de los sistemas de salud (por ejemplo, disponibilidad de camas de hospital, tratamiento especializado y capacidad de cuidados intensivos, número de personal con formación médica, etc.).
Se destaca que, en un futuro, la declaración de una situación de emergencia de la UE desencadenaría una mayor coordinación entre los miembros y permitiría el desarrollo, almacenamiento y adquisición de productos relevantes para la crisis.
En cuanto a las agencias, luego de la experiencia del COVID-19, ya se encuentra en elaboración una iniciativa para reforzar el mandato del ECDC con el fin de contribuir con la Comisión y los Estados miembros en lo concerniente a la vigilancia epidemiológica a través de sistemas integrados que permitan la vigilancia en tiempo real, la planificación, elaboración de informes y auditoría de la preparación y respuesta, la provisión de recomendaciones y opciones no vinculantes para la gestión de riesgos, la capacidad para movilizar y desplegar el grupo de trabajo de salud de la UE para ayudar a la respuesta local en los Estados miembros y a la creación de una red de laboratorios de referencia de la UE y una red de sustancias de origen humano.
El mandato de la EMA se reforzará para que pueda facilitar una respuesta coordinada a nivel de la Unión a las crisis sanitarias a través de los monitoreos y adopción de acciones para disminuir el riesgo de escasez de medicamentos y de dispositivos médicos críticos, también para que pueda proporcionar asesoramiento científico sobre medicamentos que pueden tener el potencial de tratar, prevenir o diagnosticar las enfermedades que causen las crisis sanitarias y coordinar estudios para monitorear la efectividad y seguridad de las vacunas, a la vez que coordinar ensayos clínicos.
La Comisión expuso, también, los principales elementos de la futura Autoridad de Respuesta a Emergencias Sanitarias (HERA), que se propondrá a finales de 2021. Dicha estructura sería un nuevo elemento importante para apoyar una mejor respuesta a nivel de la UE a las situaciones transfronterizas de amenazas a la salud.
* Sandra Cecilia Negro
Doctora en Derecho y abogada, Universidad de Buenos Aires.
Profesora Titular de Derecho de la Integración de la Facultad de Derecho (UBA).
Investigadora principal y directora del Centro de Estudios Interdisciplinarios de Derecho Industrial y Económico (UBA).
