Observatory on European Studies - El acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea: realidad y perspectivas

2024-01-15

 

 

Sandra C. Negro*

Desde junio de 2019-fecha de suscripción del Acuerdo en Principio entre la UE y el Mercosur- hasta la actualidad se han sucedido una serie de acontecimientos en los ámbitos nacional, regional e internacional que han impactado sobre los marcos regulatorios regionales e interregionales. Algunos pueden ser entendidos como alentadores mientras que otros han sido interpretados como desalentadores para las relaciones entre los dos procesos de integración regional.

En el a√Īo 2020, la pandemia de COVID-19 - por sus graves consecuencias en t√©rminos de p√©rdidas de vidas humanas y de estructuras sanitarias con capacidades insuficientes as√≠ como los severos problemas de acceso y distribuci√≥n de las vacunas para enfrentar a la enfermedad tiempo despu√©s-, desplazaron el foco de atenci√≥n del comercio frente a la gravedad de la cuesti√≥n sanitaria.

Por otra parte, en febrero de 2022, con el ataque de Rusia a Ucrania inici√≥ el conflicto que provoc√≥ el inmediato √©xodo de personas de Ucrania hacia los confines de la Uni√≥n Europea, en primer lugar hacia Polonia, la adopci√≥n de una serie de ‚Äúpaquetes o conjuntos‚ÄĚ de sanciones a Rusia, a la vez que la solicitud de adhesi√≥n a la UE presentada por Ucrania (y otros pa√≠ses como Moldavia y Georgia) [1].

A su vez, la Comisi√≥n Europea present√≥ el 8 de marzo de 2022 el¬†Plan para poner fin a la dependencia de la UE con respecto a los combustibles f√≥siles rusos (REPowerEU), como estrategia para enfrentar las dificultades de diversa √≠ndole del mercado mundial de la energ√≠a agravadas a ra√≠z del conflicto b√©lico entre Rusia y Ucrania. La respuesta europea estuvo orientada a encontrar alternativas a los combustibles f√≥siles que proced√≠an de Rusia y a la vez, poner en marcha la transici√≥n energ√©tica frente a la crisis clim√°tica [2]. Este es el contexto por el cual Europa increment√≥ sus lazos con el fin de incorporar materias primas para sectores clave como los veh√≠culos el√©ctricos y las energ√≠as limpias. Este plan se complementa con lo dispuesto, en 2020, en cuanto a ‚ÄúResiliencia de las materias primas fundamentales: trazando el camino hacia un mayor grado de seguridad y sostenibilidad‚ÄĚ [3]. En este √°mbito, la UE firm√≥ sendos¬† Memorandums de Entendimiento con Argentina y con Chile respecto de la exploraci√≥n y explotaci√≥n del litio, en junio y julio de 2023.

La Uni√≥n Europea tambi√©n enfrent√≥ problemas que afectaron el normal abastecimiento de materias primas procedentes de Ucrania y de Rusia y el alza relativa de los precios de los alimentos [4]. Cabe aclarar que si bien inicialmente, las exportaciones de Ucrania disminuyeron abruptamente (casi un 90¬†%) posteriormente se recuperaron parcialmente en septiembre -octubre de 2022(en coincidencia con los ‚ÄúCorredores de solidaridad‚ÄĚ y la ‚ÄúIniciativa sobre la Exportaci√≥n de Cereales por el Mar Negro‚ÄĚ) y los precios de los alimentos disminuyeron. Sin embargo, en julio de 2023, Rusia se retir√≥ de la mencionada Iniciativa. Entonces desde mediados de este a√Īo, las exportaciones de Ucrania volvieron a disminuir. En este escenario, las perspectivas mundiales positivas en cuanto a las cosechas se estiman han estabilizado los precios.

Asimismo, en lo concerniente al Pacto Verde Europeo y a la lucha contra el cambio clim√°tico, la UE dio inicio en 2019- a trav√©s de la Comisi√≥n y del Consejo- a la implementaci√≥n de una serie de acciones y pol√≠ticas para alcanzar el objetivo de reducir las emisiones netas de gases de efecto invernadero de la UE -en¬†al menos un 55¬†%¬†-con respecto a los valores de 1990 para 2030. Este objetivo es jur√≠dicamente vinculante y se basa en una evaluaci√≥n de impacto realizada por la Comisi√≥n. Implica una visi√≥n ‚Äúhol√≠stica‚ÄĚ y transversal lo que se traduce en una revisi√≥n y adopci√≥n de: a) legislaci√≥n europea sobre el clima, b) la estrategia de adaptaci√≥n al cambio clim√°tico, c) la estrategia sobre la biodiversidad ( en este contexto en junio de 2023 se adopt√≥ una posici√≥n en el Consejo sobre la denominada ‚Äúley de Restauraci√≥n de la Naturaleza‚ÄĚ), d) la estrategia de la ‚Äúgranja a la mesa‚ÄĚ para el sector de alimentos, e) la estrategia industrial europea, f) un plan de acci√≥n para la econom√≠a circular, g) en julio de 2023, la adopci√≥n de un Reglamento relativo a las pilas y bater√≠as [5] para crear una econom√≠a circular para el sector que abarca¬†todas las fases del ciclo de vida de las pilas y bater√≠as, desde el dise√Īo hasta el tratamiento de los residuos, h) la implementaci√≥n de un ¬†Mecanismo para una Transici√≥n Justa¬†(financiado a trav√©s de la creaci√≥n de un Fondo para una transici√≥n justa) para proporcionar apoyo financiero y t√©cnico a las regiones m√°s afectadas por la transici√≥n hacia una econom√≠a baja en carbono en el per√≠odo 2021-2027, i) la iniciativa ‚Äúenerg√≠as limpias‚ÄĚ, j) la estrategia para la sostenibilidad de las sustancias qu√≠micas, k) la estrategia para los bosques para 2030 y la lucha contra la deforestaci√≥n, en este sentido se adopt√≥ el Reglamento contra la deforestaci√≥n, instrumento que pretende reducir el¬†impacto de la deforestaci√≥n a nivel mundial. El Reglamento [6], adoptado en mayo de 2023, garantizar√≠a que los productos adquiridos, utilizados y consumidos por los ciudadanos en el mercado de la Uni√≥n no contribuyan a la deforestaci√≥n y la degradaci√≥n forestal en el mundo y contin√ļa suscitando controversias y cr√≠ticas fuera del √°mbito europeo.

En lo concerniente al Mercosur, varios temas han suscitado un relativo statu quo en el desarrollo y sucesivos avances en el proceso de integraci√≥n subregional tanto en lo concerniente a la agenda interna como a las relaciones externas del bloque. Claramente en un proceso de tipo intergubernamental, la falta de sinton√≠a entre los Presidentes de los Estados parte y las divergencias en la forma de interpretar la necesidad o no de apertura comercial en el manejo de las negociaciones impidieron avances en la agenda externa. Sin¬† embargo, puede se√Īalarse como un logro la conclusi√≥n de las negociaciones del acuerdo de libre comercio con Singapur, anuncio realizado en la LX Reuni√≥n Ordinaria del Consejo Mercado Com√ļn, el 20 de julio en julio de 2022. Este instrumento, junto con los denominados acuerdos en principio negociados con la UE y EFTA en 2019, se encuentran a la fecha -diciembre de 2023-pendientes de concluirse la revisi√≥n legal de sus textos y de aprobaci√≥n [7].¬†

Ahora bien en el √°mbito regional, existe una clara distinci√≥n en la forma que los bloques han asumido en el dise√Īo de las pol√≠ticas vinculadas tanto en las agendas internas y externas (tanto desde la estructura institucional como en la elaboraci√≥n e implementaci√≥n de normas). En el caso de la UE, existe una programaci√≥n, planificaci√≥n y organigramas decididos y modificados conforme el transcurso del tiempo y las demandas de contexto lo han requerido. Asimismo, es relevante el grado de desarrollo no s√≥lo de los esquemas de integraci√≥n sino de los Estados miembros/ partes de cada bloque. Y en este punto, la mayor divergencia entre la Uni√≥n Europea y el Mercosur es la gran asimetr√≠a y diverso grado de desarrollo entre ambos bloques.¬†

Otro punto a considerar es la interacción entre las políticas implementadas por cada bloque y su incidencia directa e indirecta tanto en la consolidación del área integrada como en las relaciones externas de cada bloque.

En lo concerniente al MERCOSUR, en primer lugar, de alcanzarse el mercado com√ļn se comportar√≠a como una gran plataforma para la exportaci√≥n de materias primas y alimentos agreg√°ndose valor a la¬† producci√≥n¬† y a la vez, se elevar√≠a el nivel de participaci√≥n del bloque en el comercio internacional.

No obstante, los países del MERCOSUR han repetidamente reclamado tanto en el ámbito multilateral como en las negociaciones birregionales, la finalización de medidas de protección de productos agrícolas por parte de la UE (principalmente medidas no arancelarias) y por su parte, en varios países europeos, como Francia y Austria existen protestas de agricultores que perciben al acuerdo como una amenaza debido a la competitividad de la producción agrícola del MERCOSUR y a la vez el escenario ambiental que cuenta por parte de la UE (como se ha referido precedentemente) con un entramado de políticas con iniciativas, acciones y regulaciones concretas y transversales. O sea que a la fecha subsisten demandas de parte del Mercosur, en torno al restablecimiento de barreras no arancelarias y en cuanto a la Unión Europea hacia el Mercosur de un compromiso específico en materia ambiental.

En el horizonte cercano, surgen otros temas capaces de suscitar conflictos como una serie de medidas vinculadas a la seguridad alimentaria, el principio de regionalización, el principio de precaución o las normas sobre bienestar animal y la exclusión de los mercados de productos no seguros (estos temas están específicamente contemplados en el punto Diálogos del Acuerdo UE-MERCOSUR, preservándose el derecho de cada Parte a regular, lo que suscitará potenciales interpretaciones divergentes en cuanto a la viabilidad de coincidir en resolución de conflictos).

Un tema que se ha continuado examinando en la revisi√≥n legal es el de las indicaciones geogr√°ficas europeas y mercosure√Īas que -efectivamente- aparece contemplado en un anexo del Acuerdo en principio.

En este breve an√°lisis, no deben obviarse cuestiones o demandas emergentes que, conforme transcurre el tiempo y se verifican cambios en el contexto internacional y en el √°mbito interno de cada Miembro, se hacen presentes o se renuevan.

Para concluir, en el plano normativo y a fin de facilitar los intercambios entre ambos bloques y dotar de seguridad jurídica,  cobra relevancia: 1) la necesaria armonización de normas que haga factible el normal intercambio de productos entre ambas áreas integradas, 2) el principio de reconocimiento mutuo de certificados en los casos en que no sea posible armonizar, 3) la no utilización de institutos  con fines distintos a aquellos para los cuales fueron creados (o sea evitar el surgimiento de barreras no arancelarias).

En s√≠ntesis, es incierto que en tiempos cercanos sea factible llegar a un acuerdo entre ambos procesos de integraci√≥n, no obstante y visto el camino recorrido (en vista de los 20 a√Īos de negociaciones que precedieron al Acuerdo en principio) y las necesidades de ambas partes ante un contexto internacional dif√≠cil como el descripto, no deben abandonarse las expectativas de la aprobaci√≥n de un Acuerdo a la altura de los desaf√≠os y como plataforma estable para las interacciones regionales.



[1]¬† Conclusiones del Consejo Europeo sobre Ucrania, las solicitudes de adhesi√≥n de Ucrania, la Rep√ļblica de Moldavia y Georgia, los Balcanes Occidentales y las relaciones exteriores, 23 de junio de 2022 en https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2022/06/23/european-council-conclusions-on-ukraine-the-membership-applications-of-ukraine-the-republic-of-moldova-and-georgia-western-balkans-and-external-relations-23-june-2022/

[2] Comunicado de Prensa 18 de mayo de 2022 ‚Äď Bruselas disponible en https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_22_3131

[3] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, https://eur-lex.europa.eu/legal content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0474

[4] Puede consultarse Infografía - Cómo la invasión rusa de Ucrania ha agravado la crisis alimentaria mundial disponible en https://www.consilium.europa.eu/es/infographics/how-the-russian-invasion-of-ukraine-has-further-aggravated-the-global-food-crisis/

[5] V. https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2023/07/10/council-adopts-new-regulation-on-batteries-and-waste-batteries/

[6]¬† Reglamento del Parlamento europeo y del Consejo relativo a la comercializaci√≥n en el mercado de la Uni√≥n y a la exportaci√≥n desde la Uni√≥n de determinadas materias primas y productos asociados a la deforestaci√≥n y la degradaci√≥n forestal, y por el que se deroga el Reglamento (UE) n.¬ļ 995/2010 Disponible en https://data.consilium.europa.eu/doc/document/PE-82-2022-INIT/es/pdf

[7] Informe MERCOSUR No. 26: MERCOSUR: divergencias estrat√©gicas y consensos pragm√°ticos / Celina Pena, Julieta Zelicovich, Vera Thorstensen, Catherine Mota; coordinadores, Ricardo Rozemberg, Sof√≠a Sternberg. p. cm. ‚ÄĒ (Nota t√©cnica del BID; 2863)

 

*Sandra C. Negro

Directora del Centro de estudios interdisciplinarios de Derecho Industrial y Económico-CEIDIE-UBA Y profesora titular de Derecho de la Integración -Facultad de Derecho-UBA