Observatory on European Studies - Las reglas del comercio sostenible de la madera en la estrategia de la UE

Sandra C. Negro*

El comercio de madera es una preocupación en el ámbito de la Unión Europea, en especial evitar la tala ilegal de árboles[2] y la deforestación de bosques.

A tal fin- desde hace más de 20 años-, se adoptaron una serie de normas en temas ambientales y comerciales- en el mercado único-.

La normativa  de la UE se inscribe en el plano internacional en la Estrategia denominada “Global Gateway”[3]que reúne a la Comisión Europea, los Estados miembros y las agencias u operadores de desarrollo (por ejemplo, la Agencia Francesa de Desarrollo, en el caso de Francia), así como a los proveedores de fondos europeos, en particular el Banco Europeo de Inversiones (BEI), el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) y a las otras instituciones europeas de financiación del desarrollo (EDFI, por sus siglas en inglés).

En la regulación europea enmarcada en el Pacto Verde Europeo y a la vez inscripta en la política comercial común, se destaca el Reglamento aprobado por el Consejo de la Unión Europea el 16 de mayo de 2023 para evitar o desalentar el acceso y/o la comercialización de materias primas y productos derivados, de la deforestación y la degradación tanto dentro del ámbito de la UE como en terceros países.

Los productos abarcados en la normativa son: el aceite de palma, la carne bovina, la soja, el café, el caucho, la madera y el cacao, así como los productos que los contienen, que han sido alimentados o se han fabricado con estos, como el cuero, el chocolate o los muebles, así como el carbón vegetal, productos de papel impreso y una serie de derivados del aceite de palma.

La adopción de este Reglamento fue precedida de la aprobación del Parlamento Europeo[4], institución que se pronunció luego de que la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria (ENVI) emitió su informe. En el mismo, aprobado el 12 de julio de 2022, la ENVI preveía un ámbito de aplicación más amplio del Reglamento destinado a abarcar también el ganado porcino, ovino y caprino, las aves de corral, el maíz, el caucho, los derivados del aceite de palma, el carbón vegetal y el papel impreso. En aquella oportunidad se contemplaba la posibilidad de incluir otras materias primas y productos derivados, en particular la caña de azúcar, el etanol y los productos mineros. Los productos no alcanzados en el Reglamento recientemente adoptado, serán objeto de nueva evaluación en el plazo de dos años a partir de la entrada en vigor del Reglamento.

Asimismo, en lo concerniente a la madera, una serie de tratados bilaterales fueron firmados en los últimos años. Es decir que la UE negocia y adopta textos de acuerdos internacionales tendientes a la estandarización de regulaciones de la madera y de productos derivados de ella -como troncos, madera aserrada, traviesas de ferrocarril, madera contrachapada y chapa- procedentes de terceros países destinados al mercado único europeo. Estos acuerdos se conocen como acuerdos de asociación voluntaria -AVA- (sigla en inglés).

Los acuerdos AVA se encuentran vigentes con Ghana, Liberia, República del Congo, Vietnam y la República Central Africana. En el texto de los mismos, se estipula que, una vez que cada país- en un diálogo entre autoridades nacionales, poblaciones y sector empresario- haya definido lo que consideran "legal" y cómo implementarlo, los productos madereros así obtenidos reciban un sello (FLEGT) que garantiza la exportación y acceso al mercado europeo. En tiempos más recientes, la UE negoció y firmó con dos países de América.

El acuerdo de asociación voluntaria entre la UE y Guyana, fue firmado en diciembre de 2022[5] y entró en vigor en marzo de 2023[6], para promover el comercio sostenible de madera[7] . Tres son las finalidades del tratado:  en primer lugar, ayudar a mejorar la gobernanza forestal, luego evitar la tala ilegal y finalmente, promover el comercio de productos madereros legales verificados con licencias FLEGT[8].  

Este acuerdo bilateral promoverá la planificación y gestión integradas del sector forestal de Guyana bajo la Estrategia de Desarrollo Bajo en Carbono (LCDS) 2030 y este país, es el segundo país de América Latina en firmar un acuerdo en el marco del Plan de Acción FLEGT, después de Honduras.

Guyana ya cuenta con legislación nacional sobre bosques, incluido un Código Forestal, y el AVA tiene la pretensión de garantizar la gestión sostenible del área forestal del país y, por lo tanto, proteger la biodiversidad. También ayudará a mejorar la competitividad de la industria maderera de Guyana mediante la modernización de las operaciones del sector. Asimismo, también existen expectativas de aumento de los puestos de trabajo. A su vez la Comisión Forestal de Guyana trabaja desde años en la implementación de planes a fines de evitar la deforestación.

Completando, el cuadro normativo europeo los Reglamentos de las licencias FLEGT y EUTR (el Reglamento EUTR establece la prohibición de introducir en el mercado madera o productos de la madera  de origen ilegal, y para garantizar este objetivo, los agentes EUTR deben disponer de un sistema de diligencia debida y los comerciantes deben ser capaces de identificar la trazabilidad de la materia prima o de los productos), se establece que se elaborará un informe relativo a los datos e implementación a nivel nacional de cada Estado miembro. Los informes se comunicarán a la Comisión y también se pondrán a disposición del público[9].

El conjunto de la normativa mencionada (reglamentos y acuerdos internacionales) busca abordar el problema de la pérdida de masas forestales tanto fuera como dentro de la UE y para ello, regula con reglas de acceso y comercialización de la madera o productos de la madera procedentes de terceros países. Los AVA son parte de la estrategia de la UE en esta materia. O sea que el objetivo final es que se comercialicen “productos que no causen o no sean elaborados a partir de la deforestación o degradación forestal”.

Sin embargo, surgen los problemas pues la normativa si bien es acorde con la tendencia de protección del ambiente y específicamente, evitar la deforestación y degradación forestal, podría afectar a temas vinculados al derecho al desarrollo en los países que no cuenten con las capacidades de cumplir con los requerimientos de la normativa de acceso y a los pequeños productores que no dispongan de los recursos necesarios para afrontar la transformación y adecuación de la producción a las exigencias de la regulación del mercado de destino. Otro  riesgo es que estas normas puedan ser interpretadas o ser implementadas como barreras no arancelarias en el comercio de la madera.

Por otra parte, subsiste la tensión entre ambiente y comercio pues en los acuerdos ya negociados pero aún pendientes de ratificación- al tiempo de escribir este artículo-que ya cuentan con prescripciones generales sobre la protección del ambiente y el desarrollo sustentable ( como por ejemplo el acuerdo comercial entre la UE y el Mercosur firmado en 2019), la introducción de nuevas y más detalladas exigencias ambientales aparecen como requerimientos u obstáculos-según cada parte negociadora- que se intentan superar a través de instrumentos adicionales tales como declaraciones políticas o la negociación de nuevos instrumentos ad hoc, lo cual dilata la ratificación y entrada en vigencia de dichos acuerdos.

Adicionalmente, no debe olvidarse que los acuerdos ya vigentes son susceptibles de revisión o “evaluación” tal como sucede en el caso del Acuerdo de Libre Comercio entre la UE y Colombia, Ecuador y Perú que será revisado en octubre de 2023, al cumplirse de diez años. La UE interpreta y conduce estas negociaciones (o evaluaciones de los acuerdos ya suscriptos[10]) en pos de la transición verde y el Pacto Verde.

[2] Cada año se destruyen en el mundo 10 millones de hectáreas de bosques, y se calcula que la UE es responsable del 10% de la reducción de masa forestal global. En 2022, con motivo del Día Mundial de Bosques, el secretario general de la ONU, Antonio Guterres expresó “Aunque la salud de los bosques es esencial para la humanidad y la supervivencia del planeta y pese a las claras promesas efectuadas de múltiples sectores para evitar su degradación, cada año seguimos destruyendo unos diez millones de hectáreas de bosques” V. https://www.un.org/es/desa/international-day-of-forests-2022

[3]Acerca de la estrategia Global Gateway puede consultarse https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/stronger-europe-world/global-gateway_es

[4] Posición del Parlamento Europeo aprobada en primera lectura el 19 de abril de 2023 con vistas a la adopción del Reglamento (UE) 2023/... del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la comercialización en el mercado de la Unión y a la exportación desde la Unión de determinadas materias primas y productos asociados a la deforestación y la degradación forestal, y por el que se deroga el Reglamento (UE) n.º 995/2010. V. https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-0109_ES.html

[5] El 16/12/2022, en Canadá, el Comisario Europeo de Medio Ambiente, Océanos y Pesca, y el Ministro de Recursos Naturales de Guyana, firmaron un acuerdo comercial para promover el comercio sostenible de madera legal en la UE. Véase https://euflegt-gov-gy.translate.goog/news/cop-15-the-eu-and-guyana-sign-an-agreement-on-sustainable-trade-of-legal-timber

[6] El texto del AVA fue publicado en el Diario Oficial de la UE el 5.5.2023 L 121 V.https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=OJ:L:2023:121:FULL

[7] A través del Acuerdo de Asociación Voluntaria, Guyana asume el compromiso de mejorar el acceso al mercado de las empresas de la UE, así como modernizar su sector forestal, crear puestos de trabajo, promover el desarrollo sostenible y proteger los derechos de los pueblos indígenas.

[8] Para reforzar los compromisos adquiridos en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible que tuvo lugar en Johannesburgo (Sudáfrica) en septiembre de 2002, la Unión Europea adopta el Plan de Acción FLEGT en mayo de 2003, que propone una serie de medidas que tienen como objetivo combatir el problema de la tala ilegal.

[9] A partir de la entrada en vigor del Reglamento (UE) 2019/1010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativo a la adaptación de las obligaciones de información en el ámbito de la legislación relativa al medio ambiente, se modifican los Reglamentos FLEGT y EUTR de manera que los Estados miembros deben poner a disposición del público y de la Comisión Europea, a más tardar el 30 de abril de cada año, la información sobre la aplicación de los Reglamentos durante el año anterior. V. https://www.miteco.gob.es/es/biodiversidad/temas/internacional-especies-madera/madera-legal/sistema/LIGNUM-informacion-comercio-madera.aspx

[10] El acuerdo entre Perú, Colombia, Ecuador y la UE contempla la necesidad de promover el comercio bajo un enfoque integral con la finalidad de alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). El Título IX establece disposiciones tendientes a la observancia de los acuerdos internacionales en materia ambiental. Además, prevé la consulta y participación de la sociedad civil interesada en la aplicación de este capítulo, según procedimientos regulados por cada Estado.

* Sandra C. Negro

Directora del Centro de estudios interdisciplinarios de Derecho Industrial y Económico-CEIDIE-UBA Y profesora titular de Derecho de la Integración -Facultad de Derecho-UBA