Observatory on European Studies - Incertidumbres y reformas en el mercado agroalimentario europeo

2022-04-12

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Sandra Cecilia Negro*

Ante la agresi√≥n de Ucrania por parte de la Federaci√≥n de Rusia, el d√≠a 24 de febrero de 2022, los mercados agroalimentarios europeos han sufrido una serie de consecuencias que se suman a un contexto complejo sea por la implementaci√≥n de la reforma de la Pol√≠tica Agr√≠cola Com√ļn (PAC) como por fen√≥menos clim√°ticos (como la grave sequ√≠a -desde fines de 2021- que afecta principalmente a Espa√Īa, al sur de Portugal, al sureste de Francia y al noroeste de Italia).

El conflicto bélico y la situación de sequía hidrológica agravan una situación previa ya caracterizada por el aumento del precio del petróleo, las materias primas y los fertilizantes.

La prolongación de la guerra implicará transformaciones en la geopolítica mundial. En particular, en lo concerniente al comercio de los cereales de origen ucraniano, traerá aparejados problemas vinculados a la producción y comercialización, la logística e infraestructura de puertos (en particular, en el Mar Negro y Mar de Azov), las dificultades para el transporte, el éxodo de trabajadores del sector rural y el tema de observancia de las regulaciones existentes en materia de seguridad y calidad de los alimentos.

Para 2014, Rusia, Ucrania y Kazajistán eran grandes productores y exportadores de cereales y oleaginosas y exportadores. Situación que se mantiene en la actualidad: Ucrania cuenta con un territorio extenso de 603.550km2 y entre los productos principales exportados están los cereales, los aceites vegetales y las semillas oleaginosas.

Rusia y Ucrania concentran el 78% del comercio mundial de aceite de girasol, el 28% del comercio de trigo y el 19% del ma√≠z. Seg√ļn informaciones de la FAO, Ucrania es el quinto mayor exportador de trigo del mundo, con una cuota en el mercado global de 10% en los per√≠odos 2016/17 y 2020/21. En 2021, la participaci√≥n de las exportaciones de ma√≠z de Ucrania la ubicaron en cuarto lugar con un promedio de 15%.¬† El trigo de Ucrania procede de zonas en proximidades de Donetsk y Luhansk (ambas reconocidas como entidades independientes por la Federaci√≥n de Rusia). El ma√≠z de Ucrania se origina en Kiev y en las regiones de Chernihiv y de Mykolaiv, de cuyo puerto y del de Odesa en el Mar Negro se exportan a la Uni√≥n Europea.

Por ejemplo, en el caso de Espa√Īa (primer importador de cereales de la UE), Ucrania es el segundo proveedor de ma√≠z a Espa√Īa,¬† con un volumen medio por temporada de 2,7 millones de toneladas, el 22% de las compras de este producto en el exterior. Tambi√©n son destacables las importaciones de torta de girasol, con 233.000 toneladas, el 68% del suministro total que recibe Espa√Īa. Estos productos tienen un gran uso en la fabricaci√≥n de piensos para alimentaci√≥n animal.

Dado el conflicto bélico, la actividad comercial desde Ucrania está interrumpida. A su vez, Ucrania ha intentado implementar alternativas de salida para la exportación de cereales y en este sentido, ha anunciado que la entrega de cereales se realizará utilizando el ferrocarril hasta las fronteras con Rumania, Hungría, Eslovaquia y Polonia, desde donde exportarán a los puertos y centros logísticos de los países europeos.

Con anterioridad, se debe considerar que Ucrania estrechó sus relaciones con la UE, a partir de tres pilares: el establecimiento de una zona de libre comercio UE-Ucrania desde el 1 de septiembre de 2016, el inicio de la exención de visado entre Ucrania y el espacio Schengen, a partir de junio de 2017 y la entrada en vigor del Acuerdo de Asociación entre la UE y Ucrania, el 1 de septiembre de 2017. Este Acuerdo despertó expectativas de afianzamiento e incremento de las relaciones económicas bilaterales en 2018 y 2019, que disminuyeron en 2020-2021 a raíz de la crisis de COVID-19 junto a una serie de incidentes perpetrados contra la flota mercante ucraniana.

En el escenario planteado, los ministros de Agricultura en reuni√≥n informal del Consejo de la UE, el 2 de marzo, han subrayado la necesidad de que se activen todos los mecanismos que sean necesarios para facilitar la disponibilidad de materias primas en el mercado √ļnico y que se flexibilicen las medidas de la PAC para que se pueda incrementar la producci√≥n.

Se ha destacado que -en lo inmediato- no se prevén problemas de desabastecimiento, pero que habrá que adoptar medidas en el seno comunitario para asegurar la producción y evitar rupturas en las cadenas productivas.

La PAC ha sido objeto de sucesivos cambios. La primera gran reforma en el a√Īo 1992(la denominada reforma Mc Sharry) se llev√≥ a cabo para paliar el incremento del gasto agr√≠cola y los desequilibrios entre oferta y demanda.

La segunda, a partir de la crisis de alimentos de 1990, y la ampliación de la UE a los países de Europa Central y Oriental, que estableció en 1999 el sistema de ayudas directas a la renta agrícola, la disminución de precios institucionales, el aumento de la competitividad de la agricultura europea y la política de desarrollo rural.

La tercera, a partir de 2003, con la introducci√≥n del denominado ‚Äúpago √ļnico‚ÄĚ o sea derechos calculados en funci√≥n de ayudas que los agricultores recibieron durante un determinado per√≠odo de referencia pero independientes de los niveles de producci√≥n a futuro (el pago √ļnico persigue la sustituci√≥n de los pagos directos acoplados a la producci√≥n).La reforma de 2003 se complement√≥ con la reforma de 2008, contemplando entre otros elementos el cambio clim√°tico, la biodiversidad, la cuesti√≥n y la gesti√≥n energ√©tica. Este objetivo de la reforma de 2003, se profundiz√≥ en 2013 a partir del ‚Äúgreening‚ÄĚ para lograr una PAC m√°s sostenible incluyendo tambi√©n a los sectores m√°s vulnerables mediante ayudas acopladas.

A fines de 2021, el 2 de diciembre, el Parlamento Europeo, el Consejo de la UE y la Comisi√≥n Europea, alcanzaron un acuerdo sobre una nueva reforma de la PAC. Esta es la m√°s reciente de las reformas que entrar√° en vigencia el 1 de enero de 2023 y se corresponde con una adecuaci√≥n al Nuevo Pacto Verde Europeo e implicar√° adaptar el cambio de modelo productivo conforme con las estrategias de sostenibilidad adecuando la estrategia ‚Äúde la Granja a la Mesa‚ÄĚ y el objetivo de la ‚ÄúBiodiversidad 2030‚ÄĚ.

En tal sentido, en virtud de la relevancia de prioridades medioambientales, se observa que el 43% de los fondos del presupuesto comunitario se dedicará a medidas en favor del medioambiente y de acción por el clima que exigirá la adaptación del modelo productivo a las exigencias de sostenibilidad.

La Comisión Europea está abocada a la consideración de los Planes Estratégicos Nacionales de los miembros para que cada Estado pueda aprobar la necesaria adecuación del marco regulatorio nacional. La implementación de los planes nacionales implicará una aplicación del principio de subsidiariedad y el rol de la Comisión será fundamental para coordinar y a la vez gestionar la diversidad de políticas nacionales y a la vez, preservar la unidad de mercado como pilar de la PAC.

Para concluir, es claro que las decisiones pol√≠ticas pueden afectar en gran medida la producci√≥n y exportaci√≥n de alimentos. En primer t√©rmino, en 1955, en la reuni√≥n de Messina, los seis estados reunidos decidieron que el abastecimiento de la poblaci√≥n europea era una de las prioridades. A tal fin, cuando se firm√≥ el Tratado de Roma en 1957, el marco jur√≠dico cont√≥ con las disposiciones que dieron lugar a la adopci√≥n y al dise√Īo de la pol√≠tica agr√≠cola com√ļn (a partir de 1962). Las sucesivas reformas adecuaron, sustituyeron o eliminaron instrumentos y a la vez, introdujeron nuevas herramientas, en respuesta a los cuestionamientos recibidos, procedentes del sistema multilateral de comercio y de los pa√≠ses en desarrollo productores de materias primas agr√≠colas (aunque estos cambios no estuvieron exentos de cr√≠ticas tanto al interior del mercado √ļnico como en la comunidad internacional).

En tal sentido, una vez m√°s la UE ha ratificado la importancia crucial de la suficiencia y el acceso a los alimentos seguros y sustentables.

No obstante, el conflicto b√©lico iniciado en febrero de 2022, ha cambiado abruptamente el panorama internacional en cuestiones pol√≠ticas y econ√≥micas. Para Europa, el clima de¬† incertidumbre y perplejidad presenta una serie de interrogantes de dif√≠cil respuesta en torno a m√ļltiples aspectos, entre ellos, la cuesti√≥n energ√©tica y¬† el comercio de productos agr√≠colas.

 

* Sandra Cecilia Negro

Doctora en Derecho y abogada, Universidad de Buenos Aires. 
Profesora Titular de Derecho de la Integración de la Facultad de Derecho (UBA). 

Investigadora principal y directora del Centro de Estudios Interdisciplinarios de Derecho Industrial y Económico (UBA).