Observatory on European Studies - Incertidumbres y reformas en el mercado agroalimentario europeo
Sandra Cecilia Negro*
Ante la agresión de Ucrania por parte de la Federación de Rusia, el día 24 de febrero de 2022, los mercados agroalimentarios europeos han sufrido una serie de consecuencias que se suman a un contexto complejo sea por la implementación de la reforma de la Política Agrícola Común (PAC) como por fenómenos climáticos (como la grave sequía -desde fines de 2021- que afecta principalmente a España, al sur de Portugal, al sureste de Francia y al noroeste de Italia).
El conflicto bélico y la situación de sequía hidrológica agravan una situación previa ya caracterizada por el aumento del precio del petróleo, las materias primas y los fertilizantes.
La prolongación de la guerra implicará transformaciones en la geopolítica mundial. En particular, en lo concerniente al comercio de los cereales de origen ucraniano, traerá aparejados problemas vinculados a la producción y comercialización, la logística e infraestructura de puertos (en particular, en el Mar Negro y Mar de Azov), las dificultades para el transporte, el éxodo de trabajadores del sector rural y el tema de observancia de las regulaciones existentes en materia de seguridad y calidad de los alimentos.
Para 2014, Rusia, Ucrania y Kazajistán eran grandes productores y exportadores de cereales y oleaginosas y exportadores. Situación que se mantiene en la actualidad: Ucrania cuenta con un territorio extenso de 603.550km2 y entre los productos principales exportados están los cereales, los aceites vegetales y las semillas oleaginosas.
Rusia y Ucrania concentran el 78% del comercio mundial de aceite de girasol, el 28% del comercio de trigo y el 19% del maíz. Según informaciones de la FAO, Ucrania es el quinto mayor exportador de trigo del mundo, con una cuota en el mercado global de 10% en los períodos 2016/17 y 2020/21. En 2021, la participación de las exportaciones de maíz de Ucrania la ubicaron en cuarto lugar con un promedio de 15%. El trigo de Ucrania procede de zonas en proximidades de Donetsk y Luhansk (ambas reconocidas como entidades independientes por la Federación de Rusia). El maíz de Ucrania se origina en Kiev y en las regiones de Chernihiv y de Mykolaiv, de cuyo puerto y del de Odesa en el Mar Negro se exportan a la Unión Europea.
Por ejemplo, en el caso de España (primer importador de cereales de la UE), Ucrania es el segundo proveedor de maíz a España, con un volumen medio por temporada de 2,7 millones de toneladas, el 22% de las compras de este producto en el exterior. También son destacables las importaciones de torta de girasol, con 233.000 toneladas, el 68% del suministro total que recibe España. Estos productos tienen un gran uso en la fabricación de piensos para alimentación animal.
Dado el conflicto bélico, la actividad comercial desde Ucrania está interrumpida. A su vez, Ucrania ha intentado implementar alternativas de salida para la exportación de cereales y en este sentido, ha anunciado que la entrega de cereales se realizará utilizando el ferrocarril hasta las fronteras con Rumania, Hungría, Eslovaquia y Polonia, desde donde exportarán a los puertos y centros logísticos de los países europeos.
Con anterioridad, se debe considerar que Ucrania estrechó sus relaciones con la UE, a partir de tres pilares: el establecimiento de una zona de libre comercio UE-Ucrania desde el 1 de septiembre de 2016, el inicio de la exención de visado entre Ucrania y el espacio Schengen, a partir de junio de 2017 y la entrada en vigor del Acuerdo de Asociación entre la UE y Ucrania, el 1 de septiembre de 2017. Este Acuerdo despertó expectativas de afianzamiento e incremento de las relaciones económicas bilaterales en 2018 y 2019, que disminuyeron en 2020-2021 a raíz de la crisis de COVID-19 junto a una serie de incidentes perpetrados contra la flota mercante ucraniana.
En el escenario planteado, los ministros de Agricultura en reunión informal del Consejo de la UE, el 2 de marzo, han subrayado la necesidad de que se activen todos los mecanismos que sean necesarios para facilitar la disponibilidad de materias primas en el mercado único y que se flexibilicen las medidas de la PAC para que se pueda incrementar la producción.
Se ha destacado que -en lo inmediato- no se prevén problemas de desabastecimiento, pero que habrá que adoptar medidas en el seno comunitario para asegurar la producción y evitar rupturas en las cadenas productivas.
La PAC ha sido objeto de sucesivos cambios. La primera gran reforma en el año 1992(la denominada reforma Mc Sharry) se llevó a cabo para paliar el incremento del gasto agrícola y los desequilibrios entre oferta y demanda.
La segunda, a partir de la crisis de alimentos de 1990, y la ampliación de la UE a los países de Europa Central y Oriental, que estableció en 1999 el sistema de ayudas directas a la renta agrícola, la disminución de precios institucionales, el aumento de la competitividad de la agricultura europea y la política de desarrollo rural.
La tercera, a partir de 2003, con la introducción del denominado “pago único” o sea derechos calculados en función de ayudas que los agricultores recibieron durante un determinado período de referencia pero independientes de los niveles de producción a futuro (el pago único persigue la sustitución de los pagos directos acoplados a la producción).La reforma de 2003 se complementó con la reforma de 2008, contemplando entre otros elementos el cambio climático, la biodiversidad, la cuestión y la gestión energética. Este objetivo de la reforma de 2003, se profundizó en 2013 a partir del “greening” para lograr una PAC más sostenible incluyendo también a los sectores más vulnerables mediante ayudas acopladas.
A fines de 2021, el 2 de diciembre, el Parlamento Europeo, el Consejo de la UE y la Comisión Europea, alcanzaron un acuerdo sobre una nueva reforma de la PAC. Esta es la más reciente de las reformas que entrará en vigencia el 1 de enero de 2023 y se corresponde con una adecuación al Nuevo Pacto Verde Europeo e implicará adaptar el cambio de modelo productivo conforme con las estrategias de sostenibilidad adecuando la estrategia “de la Granja a la Mesa” y el objetivo de la “Biodiversidad 2030”.
En tal sentido, en virtud de la relevancia de prioridades medioambientales, se observa que el 43% de los fondos del presupuesto comunitario se dedicará a medidas en favor del medioambiente y de acción por el clima que exigirá la adaptación del modelo productivo a las exigencias de sostenibilidad.
La Comisión Europea está abocada a la consideración de los Planes Estratégicos Nacionales de los miembros para que cada Estado pueda aprobar la necesaria adecuación del marco regulatorio nacional. La implementación de los planes nacionales implicará una aplicación del principio de subsidiariedad y el rol de la Comisión será fundamental para coordinar y a la vez gestionar la diversidad de políticas nacionales y a la vez, preservar la unidad de mercado como pilar de la PAC.
Para concluir, es claro que las decisiones políticas pueden afectar en gran medida la producción y exportación de alimentos. En primer término, en 1955, en la reunión de Messina, los seis estados reunidos decidieron que el abastecimiento de la población europea era una de las prioridades. A tal fin, cuando se firmó el Tratado de Roma en 1957, el marco jurídico contó con las disposiciones que dieron lugar a la adopción y al diseño de la política agrícola común (a partir de 1962). Las sucesivas reformas adecuaron, sustituyeron o eliminaron instrumentos y a la vez, introdujeron nuevas herramientas, en respuesta a los cuestionamientos recibidos, procedentes del sistema multilateral de comercio y de los países en desarrollo productores de materias primas agrícolas (aunque estos cambios no estuvieron exentos de críticas tanto al interior del mercado único como en la comunidad internacional).
En tal sentido, una vez más la UE ha ratificado la importancia crucial de la suficiencia y el acceso a los alimentos seguros y sustentables.
No obstante, el conflicto bélico iniciado en febrero de 2022, ha cambiado abruptamente el panorama internacional en cuestiones políticas y económicas. Para Europa, el clima de incertidumbre y perplejidad presenta una serie de interrogantes de difícil respuesta en torno a múltiples aspectos, entre ellos, la cuestión energética y el comercio de productos agrícolas.
* Sandra Cecilia Negro
Doctora en Derecho y abogada, Universidad de Buenos Aires.
Profesora Titular de Derecho de la Integración de la Facultad de Derecho (UBA).
Investigadora principal y directora del Centro de Estudios Interdisciplinarios de Derecho Industrial y Económico (UBA).
