Observatory on European Studies _ TJUE y ciudadanía europea: se exige proporcionalidad para una decisión que conduce a su pérdida

2022-03-14

Naiara Posenato*

Coincidiendo con el trigésimo aniversario del Tratado de Maastricht, que la instituyó, la Gran Sala vuelve a pronunciarse sobre el tema.

El pasado 7 de febrero cumplió 30 años el Tratado de Maastricht, o Tratado de la Unión Europea, que fue firmado por 12 Estados europeos en la ciudad holandesa del mismo nombre, en 1992.

El instrumento que formalizó el nacimiento de la Unión Europea contribuyó de manera importante al proceso de integración europea, desde el punto de vista económico, institucional y político. Económicamente, sienta las bases de la Unión Económica y Monetaria, que llevó a la creación del Banco Central Europeo en 1999 y a la introducción de una moneda única, el Euro, en 2002. Tiene un impacto importante en la arquitectura del sistema europeo, extendiendo el método de cooperación comunitaria a los sectores de Política Exterior y Seguridad, así como de Justicia y Asuntos Interiores, dando vida a la famosa estructura en forma de “pilares” que sustentan la Unión o “ramas” de un árbol. En el ámbito político, se ampliaron los poderes del Parlamento Europeo y se reconoció el papel de los partidos políticos europeos como factor de integración. También se introdujo el principio de subsidiariedad, primando el interés de la Unión sobre el nacional.

Sin duda, una novedad importante y de gran simbolismo en la construcción de una identidad europea fue la introducción, con el Tratado de Maastricht, de la ciudadanía europea.

A partir del 1 de noviembre de 1993, con la entrada en vigor del instrumento, se reconoció a todos los ciudadanos de los Estados miembros, junto con la nacionalidad de su propio Estado de origen, la ciudadanía europea. La institución se rige actualmente por los artículos 20 a 25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que reconoce a los ciudadanos europeos determinados derechos, como la libertad de circulación dentro del territorio de los estados miembros (art. 21 TFUE), el derecho de sufragio activo y pasivo en el Estado miembro de residencia para las elecciones municipales o para el Parlamento Europeo (art. 22 TFUE), la tutela consular y/o diplomática en terceros países (art. 23 TFUE), el acceso a los documentos del instituciones de la Unión, entre otros (art. 24 TFUE).

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ya se ha pronunciado varias veces sobre el tema de la ciudadanía europea, a partir del caso Micheletti de 1992 (C-369/90), donde las autoridades de un Estado miembro (España) se negaron a reconocer la ciudadanía de otro Estado miembro (Italia) en el caso de un ciudadano originario de un país no comunitario (Argentina). En la decisión, el Tribunal declaró que (§ 10) "la definición de las condiciones para la adquisición y la pérdida de nacionalidad es, de conformidad con el derecho internacional, la competencia de cada Estado miembro, que debería ejercerlo con respecto a la ley comunitaria".

Recientemente, coincidiendo con el trigésimo aniversario del Tratado de Maastricht, la Gran Sala vuelve a pronunciarse sobre el tema. Se trata de la sentencia adoptada el 18 de enero de 2022, caso núm. C-118/20, JY vs. Wiener Landesregierung, sobre la base de una solicitud de decisión

prejudicial planteada por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo de Austria, relativa a la decisión de dejar sin efecto una garantía de naturalización, y sobre la interpretación del art. 20 TFUE. Los hechos son los siguientes: JY, ciudadana estonia, solicitó en 2008 la concesión de la nacionalidad austriaca a las autoridades de ese país, recibiendo de éstas en 2014 la garantía de obtener dicha naturalización tras demostrar en un plazo de dos años la disolución de su vínculo de nacionalidad con Estonia. JY presentó dentro de este plazo la confirmación de que había dejado de tener la nacionalidad estonia en 2015, cuando, por lo tanto, se convirtió en apátrida. Sin embargo, dos años después, el Wiener Landesregierung (Gobierno del Land de Viena, Austria) revocó la decisión anterior y rechazó la solicitud de JY para concederle la nacionalidad austriaca, afirmando que JY ya no cumplía las condiciones para tal otorgamiento, habiendo cometido dos infracciones administrativas graves relacionadas a la circulación de vehículos. JY interpuso un recurso judicial contra dicha decisión y posteriormente solicitó una Revision ante el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Administrativo Supremo), que a su vez decidió consultar al Tribunal de Justicia acerca de la interpretación del Derecho de la Unión.

Según la interpretación dada por el Tribunal de Justicia de la UE, el ejercicio y la eficacia (efecto útil) de los derechos establecidos por el art. 20 del TFUE exigen que el Estado miembro de origen no adopte “una decisión definitiva sobre la pérdida de la nacionalidad sin cerciorarse de que dicha decisión solo será aplicable cuando se haya adquirido efectivamente la nueva nacionalidad” (§ 50 de la Decisión). Por otra parte, en una situación como la del presente caso, en la que ya se había perdido provisionalmente la condición de ciudadano de la Unión, el Estado de acogida también tiene la obligación de garantizar el efecto útil del art. 20 TFUE. Por tanto, podrá dejar sin efecto la garantía de otorgamiento de la nacionalidad, en virtud de la competencia que posee para determinar los requisitos para su adquisición, pero sólo por motivos legítimos y respectando el principio de proporcionalidad. El control de proporcionalidad requiere determinar si la medida adoptada en relación con el objetivo del legislador nacional no produce consecuencias desproporcionadas que afectarán a la condición concreta de la persona y su vida familiar y profesional y si está justificada en función de la gravedad de la infracción cometida. En el caso concreto, el tribunal descartó que las infracciones administrativas cometidas representaran una amenaza real y suficientemente grave para la seguridad pública, hasta el punto de justificar la pérdida definitiva de su estatuto de ciudadano de la Unión.

La sentencia JY v. Wiener Landesregierung es interesante porque, a diferencia de los casos anteriores (Rottmann, Causa C-135/08, e Tjebbes, Causa C-221/17), se relaciona no solo con la pérdida, sino también con la adquisición contemporánea de la ciudadanía europea. Cabría esperar que la Corte se hubiera pronunciado, por ejemplo, sobre la disciplina austriaca de la nacionalidad que, al otorgar una garantía provisional para obtener la nacionalidad a cambio de la renuncia previa a otra(s) nacionalidad(es), viola la Convención de Nueva York de 1961 sobre apatridia y, potencialmente, la legislación europea. La Corte Europea, sin embargo, prefirió tratar el tema desde una perspectiva diferente, o sea como una decisión que implica la pérdida de la condición de ciudadano de la Unión. Aun así, trae interesantes reflexiones en torno a la noción de orden y seguridad pública, que motivan la norma austriaca que deja sin efecto la seguridad de otorgamiento de la nacionalidad. Además, sustenta que estas deben entenderse en sentido estricto como “una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad ni supone un peligro para la seguridad pública de la República de Austria” (§ 70 de la Decisión).

La oportunidad de comentar la adquisición de la nacionalidad, más que completar el marco jurisprudencial al respecto, resulta interesante desde un punto de vista concreto. El tema de la

ciudadanía europea en general, como es bien sabido, ha cobrado actualidad ante el impacto de las medidas que restringen el derecho de circulación dentro del territorio europeo debido a la Pandemia del Covid-19. Específicamente, el problema actual de adquirir la ciudadanía europea también se puede ejemplificar con la reciente apertura de procedimientos de infracción contra Chipre y Malta por parte de los programas de “pasaportes de oro”, que prevén la concesión de la ciudadanía nacional (y, en consecuencia, europea) a los inversores, a cambio de inversiones y sin considerar la existencia de un vínculo auténtico con los Estados miembros.

** La autora agradece el Prof. Walter Arévalo Ramirez y su equipo por la revisión lingüística final del texto.**

 

*Naiara Posenato

Profesora de Derecho Comparado en la Università degli Studi di Milano, Italia.