Sandra Cecilia Negro*

Una nueva normativa…

El denominado Acuerdo en principio entre el Mercosur y la Unión Europea[1], suscripto el 28 de junio de 2019, ha recobrado nuevamente importancia debido a varias causas: el cambio de gobierno en Brasil, el conflicto bélico que se desarrolla en Ucrania debido a la agresión de Rusia en febrero de 2022 y su impacto en el comercio de granos, el escenario postpandemia de COVID-19, los pronósticos desalentadores en torno a satisfacer las necesidades  de la seguridad alimentaria y la cuestión del cambio  climático y el ambiente, entre otras.

Es decir, el pilar destinado al intercambio comercial de dicho Acuerdo despierta renovado interés en ambos bloques y la entrada en vigor parece más próxima.

Así, según ha expresado Rubens Barbosa “la Unión Europea con anterioridad a la entrada en vigencia del acuerdo está evaluando la posibilidad de aprobar el acuerdo en partes: las cláusulas económicas y comerciales entrarían en vigencia inmediatamente y las ambientales serían examinadas más detenidamente”[2].

El tema ambiental y en particular, la deforestación es un punto de conflicto entre ambos bloques regionales ocupando un lugar central la cuestión de la degradación forestal por causa de la expansión de las tierras agrícolas, vinculada a la producción de productos básicos que la UE importa (en particular la soja, la carne vacuna, el aceite de palma, la madera, el cacao y el café).

En el ámbito internacional, la FAO -en la edición de 2022- de El estado de los bosques del mundo[3]examina cuáles son las posibilidades de detener la deforestación y conservar los bosques, restaurar las tierras degradadas y ampliar la agroforestería, y utilizar los bosques y crear cadenas de valor verdes de manera sostenible.

En este contexto, las iniciativas normativas europeas cobran relevancia para gobiernos y operadores de la región mercosureña pues pueden representar ulteriores mecanismos legales capaces de impactar en la comercialización de productos básicos y sus derivados.

 En 2021, la Comisión de la UE propuso un Reglamento con el fin de disminuir la deforestación y la degradación forestal[4]. De esta manera, los objetivos de esta nueva legislación europea son promover el consumo de productos «libres de deforestación» y a la vez, reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y la pérdida de biodiversidad.

Interesante resulta desde la elaboración de propuesta normativa[5], la consulta pública abierta[6] realizada a instancias de la Comisión, que alcanzó una cifra superior a 1.200.000 respuestas poniendo en evidencia el notable interés entre la población europea, en especial organizaciones no gubernamentales interesadas en temas ambientales y asociaciones de consumidores.

Asimismo, la Comisión asume el compromiso de establecer un diálogo “multinivel” que involucre a los gobiernos, la academia, el sector privado y la sociedad civil. A la vez que también, en el plano externo multilateral, la Comisión participará en debates y negociaciones sobre políticas y acciones para detener la deforestación y la degradación.

El acuerdo político provisional fue alcanzado en un período breve (escasamente superó el año), en diciembre de 2022, por el Parlamento Europeo y el Consejo sobre el Reglamento de la UE relativo a las cadenas de suministro que no contribuyan a la deforestación. Resta al tiempo de escribir este artículo (febrero de 2023) que el Parlamento Europeo y el Consejo adopten formalmente el nuevo Reglamento antes de que pueda entrar en vigor. Luego de la entrada en vigor del Reglamento, los agentes económicos tendrán dieciocho meses para cumplir las nuevas normas[7].

Las innovaciones del Reglamento

Una sinopsis de los elementos que se destacan en el Reglamento por su carácter “innovador” son:

• Finalidad: evitar la comercialización en todo el ámbito de la UE de productos básicos específicos[8] (soja, carne vacuna, aceite de palma, cacao, caucho, madera y café y algunos productos derivados como cuero, chocolate y muebles) asociados a la deforestación y degradación forestal,
• La deforestación forestal que se pretende erradicar- asociada a la producción y comercialización de los siete productos básicos y derivados- es tanto la legal como la ilegal,
• Implementar normas obligatorias de “diligencia debida” o control reforzado-según el nivel de riesgo presente en el país de exportación- para los operadores que comercialicen en la UE los productos básicos específicos y derivados antes mencionados, a fin de garantizar productos legales y libres de deforestación (de conformidad con la legislación del país de origen). Las empresas (de cualquier nacionalidad) que comercialicen los productos básicos enunciados o /y sus derivados tendrán que establecer y aplicar sistemas de diligencia debida para evitar la introducción en el mercado de la UE de productos relacionados con la deforestación.
• La trazabilidad del producto o indicación de las coordenadas geográficas de las parcelas donde se hayan producido los productos básicos que comercializan.
• Un compromiso por parte de las autoridades de control para inspeccionar que sólo entren en el mercado de la UE productos libres de deforestación.
• Aplicación de un sistema de evaluación comparativa para determinar los niveles de riesgo de los países exportadores hacia la UE (riesgo bajo, estándar o alto).
• Sistema de información europeo a través de un “registro” y la “geolocalización”: las empresas tendrán que presentar una declaración en un sistema de información europeo en la que confirmen que han observado la diligencia debida y que los productos que comercializan cumplen las normas de la UE. Esta declaración también proporcionará información esencial para el seguimiento de la producción, a saber, las coordenadas geográficas de la explotación o plantación (la llamada “geolocalización”) en la que se hayan cultivado los productos básicos.
• Obligaciones para quienes comercialicen por primera vez en el ámbito de la UE: el Reglamento prevé que los operadores que comercializan por primera vez productos básicos enunciados en el mercado de la UE que actúen con la debida diligencia a fin de garantizar los siguientes dos requisitos: a) dichos productos básicos no se han producido en tierras deforestadas o degradadas después del 31 de diciembre de 2020;b) han sido producidos de conformidad con la legislación del país de producción. Si se incumple alguno de estos dos requisitos, se prohibirá la comercialización de tales productos en el mercado de la UE.
• Sanciones disuasorias: la propuesta establece los niveles mínimos de inspección (más elevados en el caso de los países de alto riesgo), sanciones disuasorias, intercambio obligatorio de información entre las autoridades aduaneras y otras autoridades, y la obligación de que las autoridades de control den respuesta a las preocupaciones fundadas planteadas por la sociedad civil.

Una de las innovaciones de este Reglamento son los sistemas de diligencia debida, que implican tres etapas diferenciadas, sucesivas y complementarias entre sí, a saber:

1. Acceso a la información: inicialmente, el operador tendrá que garantizar el acceso a la información sobre, por ejemplo, el producto, la cantidad, el proveedor, el país de producción, etc. Un requisito clave en esta etapa será obtener las coordenadas geográficas de las parcelas donde se hayan producido los productos básicos que comercializan. Se espera que la combinación de la geolocalización con el seguimiento remoto a través de imágenes por satélite aumente la eficacia del Reglamento.
2. Evaluación de riesgo: en la segunda etapa, las empresas tendrán que analizar y evaluar el riesgo en la cadena de suministro basándose en la información disponible sobre las parcelas utilizadas para producir los productos básicos
3. Adopción de medidas de mitigación: en la tercera etapa, tendrán que adoptar medidas de mitigación adecuadas y proporcionadas.

El impacto del Reglamento

Entre los aspectos más salientes de la nueva norma se destacan: 1) tanto los productos básicos nacionales como los importados estén sujetos a las mismas normas, 2) no habrá prohibición de ningún país ni de ningún producto básico, 3) se propicia que quien produce en forma sustentable,  venda sus productos en todo el ámbito de la UE, 4) expectativas por el crecimiento de  productos «libres de deforestación» y 5) esta norma se acompañará- desde la Comisión- por el apoyo a los países productores, en especial a partir de la creación de asociaciones forestales[9] destinadas a ayudar a los países socios a mejorar la gobernanza forestal y crear oportunidades socioeconómicas para las poblaciones a través de cadenas de valor sostenibles.

Sin dudas, la entrada en vigencia del Reglamento obligará a todos los países a revisar y controlar sus políticas y legislaciones en materia de la degradación forestal si el mercado europeo es el destino de sus productos pero teniendo en vista que la norma europea prevé que “dichos productos y productos básicos no se han producido en tierras deforestadas o degradadas después del 31 de diciembre de 2020”[10].

La principal tarea radicará en un conocimiento detallado de dicha normativa, de sus particularidades y en el terreno del comercio, este aprendizaje debe realizarse rápidamente para evitar que la implementación efectiva de la norma opere como un obstáculo para aquellos productos que, en la actualidad, se están comercializando.

Queda un largo camino por recorrer ante las disimilitudes existentes al interior del Mercosur para a la vez, preservar los recursos existentes y evitar la deforestación pero al mismo tiempo garantizar que la comercialización de productos no sea afectada a partir del nuevo marco normativo europeo. Es una tensión que más allá de la entrada en vigor del acuerdo UE-Mercosur se mantendrá…

[1] Para una revisión de antecedentes, negociaciones y contenidos del Acuerdo UE- Mercosur y la conclusión de las negociaciones en 2019 puede consultarse http://www.sice.oas.org/tpd/mer_eu/mer_eu_s.asp

[2] Rubens Barbosa, Blog Foro del Sur, 16 de enero de 2022 revisión enero 2023 V.https://www.biblioteca.fundacionicbc.edu.ar/index.php?title=Mercosur_en_busca_de_un_autor&diff=5506&oldid=0Rubens%20Barbosa,%20Blog%20Foro%20del%20Sur,%2016%20de%20enero%20de%202022

[3] Cada dos años se publica por la FAO “El estado de los bosques del mundo” (SOFO) en la cual se incluyen evaluaciones de los bosques en torno a un tema principal. V. https://www.fao.org/publications/sofo/2022/es/

[4]Dicha propuesta fue presentada por la Comisión denominada “Proposal for a Regulation on deforestation-free products” fue presentada el 17 de noviembre de 2021.Veáse Documento COM(2021) 706 final 2021/0366 (COD) en  https://environment.ec.europa.eu/publications/proposal-regulation-deforestation-free-products_en#:~:text=Files,17%20NOVEMBER%202021,Proposal%20for%20a%20Regulation%20on%20deforestation%2Dfree%20products,-English

[5] La propuesta de Reglamento forma parte de un plan de acción destinado a luchar contra la deforestación y esbozado en la Comunicación de la Comisión de 2019 titulada «Intensificar la actuación de la UE para proteger y restaurar los bosques del mundo»

[6]  “The Open Public Consultation (OPC) carried out by the Commission in 2020 received nearly 1.2 million responses. A majority of stakeholders agreed on the need for an EU-level intervention to reduce the EU’s contribution to global deforestation and forest degradation. Most stakeholders also agreed on setting out an EU deforestation-free definition as a requirement of the policy intervention(…)V. Documento COM(2021) 706 final 2021/0366 (COD)page 7.

[7] V. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_22_7444

[8] La Comisión tiene previsto proponer que se amplíe progresivamente la lista de los productos que deben regularse, revisando y actualizando periódicamente dicha “lista básica” en función de los nuevos datos. Esto permitirá adaptarla a los cambios que se registren en los patrones de deforestación. Los productos específicos incluidos en la actualidad responden a una evaluación de impacto ambiental realizada a los fines de esta iniciativa. Se afirma que “esta selección se llevó a cabo de forma objetiva, tratando por igual los productos básicos producidos en cualquier lugar del mundo, dentro o fuera de Europa”.

[9] Las asociaciones forestales son presentadas como un nuevo instrumento de cooperación al desarrollo que abordará la deforestación como uno de sus objetivos.

[10] Sobre el impacto de la probable adopción del mencionado reglamento puede consultare noticias en la prensa V. https://www.infobae.com/america/medio-ambiente/2022/12/07/los-detalles-del-acuerdo-europeo-que-prohibe-importar-productos-que-causen-deforestacion-en-sus-paises-de-origen/. Asimismo, sobre el impacto negativo puede consultarse Troncoso María A en el artículo titulado “ Nueva norma europea contra deforestación: una barrera comercial para Brasil”  en https://www.swissinfo.ch/spa/brasil-deforestaci%C3%B3n_nueva-norma-europea-contra-deforestaci%C3%B3n–una-barrera-comercial-para-brasil/48118988

* Sandra Cecilia Negro

Doctora en Derecho y abogada, Universidad de Buenos Aires. 
Profesora Titular de Derecho de la Integración de la Facultad de Derecho (UBA). 

Investigadora principal y directora del Centro de Estudios Interdisciplinarios de Derecho Industrial y Económico (UBA).