Sandra C. Negro*
Desde junio de 2019-fecha de suscripción del Acuerdo en Principio entre la UE y el Mercosur- hasta la actualidad se han sucedido una serie de acontecimientos en los ámbitos nacional, regional e internacional que han impactado sobre los marcos regulatorios regionales e interregionales. Algunos pueden ser entendidos como alentadores mientras que otros han sido interpretados como desalentadores para las relaciones entre los dos procesos de integración regional.
En el año 2020, la pandemia de COVID-19 – por sus graves consecuencias en términos de pérdidas de vidas humanas y de estructuras sanitarias con capacidades insuficientes así como los severos problemas de acceso y distribución de las vacunas para enfrentar a la enfermedad tiempo después-, desplazaron el foco de atención del comercio frente a la gravedad de la cuestión sanitaria.
Por otra parte, en febrero de 2022, con el ataque de Rusia a Ucrania inició el conflicto que provocó el inmediato éxodo de personas de Ucrania hacia los confines de la Unión Europea, en primer lugar hacia Polonia, la adopción de una serie de “paquetes o conjuntos” de sanciones a Rusia, a la vez que la solicitud de adhesión a la UE presentada por Ucrania (y otros países como Moldavia y Georgia) [1].
A su vez, la Comisión Europea presentó el 8 de marzo de 2022 el Plan para poner fin a la dependencia de la UE con respecto a los combustibles fósiles rusos (REPowerEU), como estrategia para enfrentar las dificultades de diversa índole del mercado mundial de la energía agravadas a raíz del conflicto bélico entre Rusia y Ucrania. La respuesta europea estuvo orientada a encontrar alternativas a los combustibles fósiles que procedían de Rusia y a la vez, poner en marcha la transición energética frente a la crisis climática [2]. Este es el contexto por el cual Europa incrementó sus lazos con el fin de incorporar materias primas para sectores clave como los vehículos eléctricos y las energías limpias. Este plan se complementa con lo dispuesto, en 2020, en cuanto a “Resiliencia de las materias primas fundamentales: trazando el camino hacia un mayor grado de seguridad y sostenibilidad” [3]. En este ámbito, la UE firmó sendos Memorandums de Entendimiento con Argentina y con Chile respecto de la exploración y explotación del litio, en junio y julio de 2023.
La Unión Europea también enfrentó problemas que afectaron el normal abastecimiento de materias primas procedentes de Ucrania y de Rusia y el alza relativa de los precios de los alimentos [4]. Cabe aclarar que si bien inicialmente, las exportaciones de Ucrania disminuyeron abruptamente (casi un 90 %) posteriormente se recuperaron parcialmente en septiembre -octubre de 2022(en coincidencia con los “Corredores de solidaridad” y la “Iniciativa sobre la Exportación de Cereales por el Mar Negro”) y los precios de los alimentos disminuyeron. Sin embargo, en julio de 2023, Rusia se retiró de la mencionada Iniciativa. Entonces desde mediados de este año, las exportaciones de Ucrania volvieron a disminuir. En este escenario, las perspectivas mundiales positivas en cuanto a las cosechas se estiman han estabilizado los precios.
Asimismo, en lo concerniente al Pacto Verde Europeo y a la lucha contra el cambio climático, la UE dio inicio en 2019- a través de la Comisión y del Consejo- a la implementación de una serie de acciones y políticas para alcanzar el objetivo de reducir las emisiones netas de gases de efecto invernadero de la UE -en al menos un 55 % -con respecto a los valores de 1990 para 2030. Este objetivo es jurídicamente vinculante y se basa en una evaluación de impacto realizada por la Comisión. Implica una visión “holística” y transversal lo que se traduce en una revisión y adopción de: a) legislación europea sobre el clima, b) la estrategia de adaptación al cambio climático, c) la estrategia sobre la biodiversidad ( en este contexto en junio de 2023 se adoptó una posición en el Consejo sobre la denominada “ley de Restauración de la Naturaleza”), d) la estrategia de la “granja a la mesa” para el sector de alimentos, e) la estrategia industrial europea, f) un plan de acción para la economía circular, g) en julio de 2023, la adopción de un Reglamento relativo a las pilas y baterías [5] para crear una economía circular para el sector que abarca todas las fases del ciclo de vida de las pilas y baterías, desde el diseño hasta el tratamiento de los residuos, h) la implementación de un Mecanismo para una Transición Justa (financiado a través de la creación de un Fondo para una transición justa) para proporcionar apoyo financiero y técnico a las regiones más afectadas por la transición hacia una economía baja en carbono en el período 2021-2027, i) la iniciativa “energías limpias”, j) la estrategia para la sostenibilidad de las sustancias químicas, k) la estrategia para los bosques para 2030 y la lucha contra la deforestación, en este sentido se adoptó el Reglamento contra la deforestación, instrumento que pretende reducir el impacto de la deforestación a nivel mundial. El Reglamento [6], adoptado en mayo de 2023, garantizaría que los productos adquiridos, utilizados y consumidos por los ciudadanos en el mercado de la Unión no contribuyan a la deforestación y la degradación forestal en el mundo y continúa suscitando controversias y críticas fuera del ámbito europeo.
En lo concerniente al Mercosur, varios temas han suscitado un relativo statu quo en el desarrollo y sucesivos avances en el proceso de integración subregional tanto en lo concerniente a la agenda interna como a las relaciones externas del bloque. Claramente en un proceso de tipo intergubernamental, la falta de sintonía entre los Presidentes de los Estados parte y las divergencias en la forma de interpretar la necesidad o no de apertura comercial en el manejo de las negociaciones impidieron avances en la agenda externa. Sin embargo, puede señalarse como un logro la conclusión de las negociaciones del acuerdo de libre comercio con Singapur, anuncio realizado en la LX Reunión Ordinaria del Consejo Mercado Común, el 20 de julio en julio de 2022. Este instrumento, junto con los denominados acuerdos en principio negociados con la UE y EFTA en 2019, se encuentran a la fecha -diciembre de 2023-pendientes de concluirse la revisión legal de sus textos y de aprobación [7].
Ahora bien en el ámbito regional, existe una clara distinción en la forma que los bloques han asumido en el diseño de las políticas vinculadas tanto en las agendas internas y externas (tanto desde la estructura institucional como en la elaboración e implementación de normas). En el caso de la UE, existe una programación, planificación y organigramas decididos y modificados conforme el transcurso del tiempo y las demandas de contexto lo han requerido. Asimismo, es relevante el grado de desarrollo no sólo de los esquemas de integración sino de los Estados miembros/ partes de cada bloque. Y en este punto, la mayor divergencia entre la Unión Europea y el Mercosur es la gran asimetría y diverso grado de desarrollo entre ambos bloques.
Otro punto a considerar es la interacción entre las políticas implementadas por cada bloque y su incidencia directa e indirecta tanto en la consolidación del área integrada como en las relaciones externas de cada bloque.
En lo concerniente al MERCOSUR, en primer lugar, de alcanzarse el mercado común se comportaría como una gran plataforma para la exportación de materias primas y alimentos agregándose valor a la producción y a la vez, se elevaría el nivel de participación del bloque en el comercio internacional.
No obstante, los países del MERCOSUR han repetidamente reclamado tanto en el ámbito multilateral como en las negociaciones birregionales, la finalización de medidas de protección de productos agrícolas por parte de la UE (principalmente medidas no arancelarias) y por su parte, en varios países europeos, como Francia y Austria existen protestas de agricultores que perciben al acuerdo como una amenaza debido a la competitividad de la producción agrícola del MERCOSUR y a la vez el escenario ambiental que cuenta por parte de la UE (como se ha referido precedentemente) con un entramado de políticas con iniciativas, acciones y regulaciones concretas y transversales. O sea que a la fecha subsisten demandas de parte del Mercosur, en torno al restablecimiento de barreras no arancelarias y en cuanto a la Unión Europea hacia el Mercosur de un compromiso específico en materia ambiental.
En el horizonte cercano, surgen otros temas capaces de suscitar conflictos como una serie de medidas vinculadas a la seguridad alimentaria, el principio de regionalización, el principio de precaución o las normas sobre bienestar animal y la exclusión de los mercados de productos no seguros (estos temas están específicamente contemplados en el punto Diálogos del Acuerdo UE-MERCOSUR, preservándose el derecho de cada Parte a regular, lo que suscitará potenciales interpretaciones divergentes en cuanto a la viabilidad de coincidir en resolución de conflictos).
Un tema que se ha continuado examinando en la revisión legal es el de las indicaciones geográficas europeas y mercosureñas que -efectivamente- aparece contemplado en un anexo del Acuerdo en principio.
En este breve análisis, no deben obviarse cuestiones o demandas emergentes que, conforme transcurre el tiempo y se verifican cambios en el contexto internacional y en el ámbito interno de cada Miembro, se hacen presentes o se renuevan.
Para concluir, en el plano normativo y a fin de facilitar los intercambios entre ambos bloques y dotar de seguridad jurídica, cobra relevancia: 1) la necesaria armonización de normas que haga factible el normal intercambio de productos entre ambas áreas integradas, 2) el principio de reconocimiento mutuo de certificados en los casos en que no sea posible armonizar, 3) la no utilización de institutos con fines distintos a aquellos para los cuales fueron creados (o sea evitar el surgimiento de barreras no arancelarias).
En síntesis, es incierto que en tiempos cercanos sea factible llegar a un acuerdo entre ambos procesos de integración, no obstante y visto el camino recorrido (en vista de los 20 años de negociaciones que precedieron al Acuerdo en principio) y las necesidades de ambas partes ante un contexto internacional difícil como el descripto, no deben abandonarse las expectativas de la aprobación de un Acuerdo a la altura de los desafíos y como plataforma estable para las interacciones regionales.
[1] Conclusiones del Consejo Europeo sobre Ucrania, las solicitudes de adhesión de Ucrania, la República de Moldavia y Georgia, los Balcanes Occidentales y las relaciones exteriores, 23 de junio de 2022 en https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2022/06/23/european-council-conclusions-on-ukraine-the-membership-applications-of-ukraine-the-republic-of-moldova-and-georgia-western-balkans-and-external-relations-23-june-2022/
[2] Comunicado de Prensa 18 de mayo de 2022 – Bruselas disponible en https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_22_3131
[3] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, https://eur-lex.europa.eu/legal content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0474
[4] Puede consultarse Infografía – Cómo la invasión rusa de Ucrania ha agravado la crisis alimentaria mundial disponible en https://www.consilium.europa.eu/es/infographics/how-the-russian-invasion-of-ukraine-has-further-aggravated-the-global-food-crisis/
[6] Reglamento del Parlamento europeo y del Consejo relativo a la comercialización en el mercado de la Unión y a la exportación desde la Unión de determinadas materias primas y productos asociados a la deforestación y la degradación forestal, y por el que se deroga el Reglamento (UE) n.º 995/2010 Disponible en https://data.consilium.europa.eu/doc/document/PE-82-2022-INIT/es/pdf
[7] Informe MERCOSUR No. 26: MERCOSUR: divergencias estratégicas y consensos pragmáticos / Celina Pena, Julieta Zelicovich, Vera Thorstensen, Catherine Mota; coordinadores, Ricardo Rozemberg, Sofía Sternberg. p. cm. — (Nota técnica del BID; 2863)
*Sandra C. Negro
Directora del Centro de estudios interdisciplinarios de Derecho Industrial y Económico-CEIDIE-UBA Y profesora titular de Derecho de la Integración -Facultad de Derecho-UBA
